Pedro Moura, Expresso online
A reforma exige algo mais difícil: instituições que valorizem mérito e resultados, que responsabilizem negligência e incompetência, e que reduzam espaço para redes de influência, captura e lobbying pouco transparente
Portugal tem um talento curioso: conseguimos frequentemente criar sistemas que tornam difícil fazer aquilo que todos dizem ser necessário.
Não se trata apenas de burocracia no sentido mais banal da palavra. Trata-se de algo mais profundo - uma combinação de regras acumuladas, estruturas administrativas pesadas e culturas organizacionais que, ao longo do tempo, aprenderam sobretudo a evitar riscos, mesmo quando isso significa agir mais devagar do que o país precisa.
O resultado é um fenómeno relativamente raro: sistemas que acabam por dificultar a vida de três grupos ao mesmo tempo.
O primeiro é o mais visível: o cidadão.
Quem já tentou resolver um assunto simples com a administração pública conhece a sensação. Um processo que exige documentos que o próprio Estado já possui. Um pedido que passa por vários serviços sem que seja claro quem pode decidir ou resolver cabalmente a situação. Procedimentos que exigem pareceres sucessivos antes de chegar a uma conclusão.
Na maioria das vezes ninguém está propriamente a bloquear nada. Cada serviço cumpre as regras que lhe foram atribuídas. Cada técnico procura garantir que fez tudo “como manda o procedimento”.
Mas o resultado é conhecido: processos lentos, responsabilidades difusas e frustração crescente.
Este tipo de sistemas tem também um efeito menos discutido. Quando as regras são muitas, os processos são opacos e as decisões estão fragmentadas, surgem inevitavelmente pequenas zonas de discricionariedade. Para a maioria dos profissionais isso é apenas mais uma dificuldade do sistema. Mas para alguns pode transformar-se numa sensação de “pequeno poder”: a capacidade de atrasar, desbloquear ou interpretar procedimentos de forma que outros dificilmente conseguem contestar. E noutras, raras vezes, encontra-se alguém mais generoso que ‘magicamente’ resolve um problema que parecia insolúvel. Comme ça.
Não é um fenómeno generalizado, nem explica o funcionamento da maioria dos serviços públicos. Mas sistemas excessivamente complexos tendem a criar estes espaços — e esses espaços são sempre terreno fértil para comportamentos menos escrutináveis.
O segundo grupo que sofre com isto é menos visível: os decisores políticos.
No debate público discute-se legislação e reformas anunciadas. Mas governar um sistema complexo é muito mais do que aprovar leis.
Entre a decisão política e a realidade existe um território vasto de regulamentação, pareceres jurídicos e culturas administrativas sedimentadas ao longo de décadas, devidamente mantidas e observadas por camadas e camadas de funcionários e diretores aparentemente com pouca vontade de resolver problemas e fazer acontecer. É nesse território que muitas reformas acabam por perder velocidade -- ou simplesmente ficar pelo caminho.
Talvez por isso, sempre que surgem crises sérias, o próprio Estado reconhece implicitamente o problema. Em situações de emergência surgem medidas excecionais para (tentar) simplificar procedimentos e acelerar decisões. De repente, aquilo que parecia indispensável revela-se afinal dispensável.
O terceiro grupo é frequentemente ignorado: os funcionários públicos que querem fazer melhor.
Em qualquer serviço público existem profissionais competentes que identificam formas de simplificar processos e melhorar decisões. Mas muitas vezes encontram um sistema e uma cultura onde a iniciativa pode transformar-se num risco.
Se algo correr mal depois de uma mudança, a responsabilidade individual surge rapidamente. Se nada mudar, dificilmente alguém será responsabilizado. O incentivo torna-se claro: seguir procedimentos, evitar riscos, não mexer demasiado no que já existe. Ao longo do tempo o sistema produz um efeito silencioso mas poderoso: recompensa a prudência extrema e desencoraja a iniciativa.
Parte deste fenómeno resulta de escolhas institucionais. Mas parte tem também raízes culturais.
Em textos anteriores procurei olhar para esta questão recorrendo às dimensões culturais estudadas pelo Hofstede Institute. Comparativamente a muitos países europeus, Portugal apresenta níveis relativamente elevados de distância ao poder e níveis relativamente baixos de individualismo.
Em termos simples, isto significa duas coisas: uma forte orientação para os grupos de pertença, e uma relação relativamente hierárquica com o poder. Os cidadãos tendem a sentir pouca capacidade de influenciar a “máquina”, enquanto as redes de proximidade continuam a ter um peso significativo no funcionamento das instituições.
Nenhuma destas características determina comportamentos individuais. Mas ajudam a compreender porque certas culturas organizacionais se tornam particularmente resistentes à mudança. E ajudam também a explicar alguns paradoxos persistentes.
Porque é que o emprego na função pública continua frequentemente a ser visto como praticamente vitalício? Porque é que despedimentos por desempenho são raríssimos? Porque é tão difícil discutir modelos de administração pública que combinem mais exigência, mais responsabilização e melhores salários para atrair talento?
Noutros países europeus discute-se frequentemente se não faria sentido ter menos posições burocráticas, melhor remuneradas e mais exigentes, capazes de atrair profissionais altamente qualificados.
Em Portugal essa discussão continua a ser quase tabu.
A modernização do Estado exige certamente mais digitalização e mais transparência. Sistemas digitais bem desenhados podem trazer maior padronização de processos e rastreabilidade das decisões. Mas a tecnologia, por si só, não resolve o problema. Se a cultura permanecer a mesma, a digitalização corre o risco de apenas replicar burocracia em formato digital.
A reforma exige algo mais difícil: instituições que valorizem mérito e resultados, que responsabilizem negligência e incompetência, e que reduzam espaço para redes de influência, captura e lobbying pouco transparente. Porque quando sistemas administrativos se tornam demasiado pesados para agir, os custos não são apenas burocráticos. São também custos de oportunidade gigantescos — tudo aquilo que fica por fazer, tudo aquilo que nunca chega a acontecer.
E, talvez mais grave ainda, sistemas lentos, opacos e excessivamente complexos acabam por criar um terreno fértil para aquilo que deveriam evitar: fenómenos de fraude, corrupção e apropriação indevida de recursos. Quando a máquina se torna demasiado difícil de mover, multiplicam-se os atalhos.
E, nesse momento, a auto-sabotagem institucional deixa de ser apenas um problema de eficiência. Passa a ser um problema de integridade do próprio Estado e da coesão nacional. Passamos à lei da selva.