Óscar Afonso, Dinheiro Vivo
A redução de impostos, em particular do IRS, tem vindo a recolher um crescente consenso nacional, incluindo por parte do Presidente da República. Interessa, pois, confrontar, da forma objetiva, as propostas atuais dos dois principais partidos, informando os cidadãos eleitores sobre as opções. Começa-se pelo sumário das recentes propostas do PSD e um fact check da reação oficial do PS às mesmas. Segue, para confronto, a apresentação das principais medidas fiscais equivalentes do PS, do Programa de Estabilidade de abril de 2023.
No dia 14 de agosto, Luís Montenegro, apresentou o documento "Baixar os impostos já - Uma reforma fiscal para Portugal", onde são elencadas as cinco primeiras medidas, resumidas a seguir, de uma reforma fiscal mais alargada no "quadro da preparação do seu programa eleitoral e da construção de uma verdadeira alternativa para os portugueses".
"1. Alívio fiscal imediato [já em 2013] de 1200 Milhões de euros (M€) por redução das taxas de IRS (...), com "a redução generalizada, diferenciada e expressiva das taxas marginais aplicadas em todos os escalões de IRS, exceto o último". "Com responsabilidade orçamental, devolve-se cerca de metade do excesso [de receita fiscal face ao orçamentado] e cumpre-se a lei-travão. Assim, este desagravamento de IRS é compatível com o esforço de consolidação das contas públicas e uma forte redução da dívida e não implica ajustamento no financiamento dos serviços públicos".
"2. IRS jovem até aos 15% como medida excecional para combater o drama da emigração jovem qualificada, que está a colocar em causa o futuro sustentável do País (...). As taxas marginais de IRS para os jovens abrangidos são reduzidas para 1/3 dos valores atuais, com o máximo de 15% no penúltimo escalão (8º). Medida aplicável a partir de 1 de janeiro de 2024".
"3. Atualização obrigatória dos escalões de IRS em linha com inflação e com os ganhos de produtividade", por via de uma "norma legal de valor reforçado (...) para impedir um agravamento da carga fiscal por esta via, evitando aumentos de IRS encapotados como os realizados desde 2021 (como os 540 milhões de aumento real no IRS em 2022)".
"4. Limitação do uso do excesso de receita fiscal face ao previsto no Orçamento do Estado (...) através de norma legal de valor reforçado que obriga a novo debate e deliberação do Parlamento, que decide como aplicar esse excesso" (...). Na ausência de deliberação parlamentar expressa, o excesso deverá ser alocado em partes equivalentes: à devolução por via fiscal aos contribuintes e à redução extraordinária da dívida pública enquanto estes ultrapassarem os limites legais aplicáveis".
"5. Isenção Fiscal [IRS e TSU] aos Prémios de Produtividade por Desempenho, no valor de até 6% da remuneração base anual.
Segue-se uma análise de fact check às principais críticas da reação oficial do PS, classificando as afirmações como verdadeiras, falsas ou enganadoras usando informação disponível.
A. Fact check dos comentários gerais do PS - emitidos pelo Secretário-geral adjunto do PS, João Torres, complementados por declarações posteriores do Secretário de Estado Adjunto do Primeiro-ministro, António Mendonça Mendes - avaliados por componentes:
A1. "Este conjunto de propostas resume-se a um logro para as portuguesas e os portugueses", pois as medidas são "enganadoras ["em especial para as mais jovens gerações"] e não vão ao encontro daquelas que devem ser as prioridades do país". Esta afirmação é globalmente enganadora e falsa.
A2. "O PSD chegou tarde a este debate sobre a descida do IRS". A afirmação é enganadora.
A3. "O Governo tem "baixado impostos todos os anos desde 2015", não aceitando "lições sobre fiscalidade e descida do IRS". Afirmação globalmente falsa em valor absoluto e em rácio do PIB, pois segundo dados do INE (abr-23) relativos à carga fiscal, o total de impostos das administrações públicas e instituições a UE em 2022 ascendeu a 62409 M€, ou 26,1% do PIB, que compara com 45611 M€ em 2015, ou 25,4% do PIB. Considerando apenas a receita de IRS, verificou-se uma diminuição em valor absoluto em 2016 (536 M€) e em 2017 (10 M€) e um aumento desde então, conduzindo a uma subida acumulada de 3763 M€ entre 2015 e 2022 (de 13154 para 16917 M€), enquanto em rácio no PIB houve descidas em 2016, 2017 e 2019, e aumentos em 2018, 2020 e 2022, tendo a variação em 2021 sido virtualmente nula, pelo que também aqui a afirmação é globalmente falsa. A receita de IRS em rácio no PIB, entre descidas e subidas anuais, acabou por reduzir-se entre 2015 e 2022, de 7,3% para 7,1%, mas este segundo valor é muito superior ao de 2010 (5,4% do PIB), antes da aplicação do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Troika de credores, a quem o Governo de José Sócrates teve de pedir auxílio financeiro para evitar a bancarrota do Estado português. A descida de 0,2 pontos percentuais (p.p.) do PIB em IRS entre 2015 e 2022 é, pois, pouco significativa face ao aumento acumulado de 1,7 p.p. entre 2010 e 2022; i.e., mesmo nesta perspetiva, não há verdadeira melhoria.
A4. Mendonça Mendes - que foi Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais no anterior Governo PS, tendo por isso particulares responsabilidades e conhecimentos na área fiscal -, procurou rebater a afirmação do PSD de que António Costa é "campeão dos impostos", explicando que "a carga fiscal é um indicador muito citado e aquilo que faz é contabilizar o peso do que as pessoas pagam de impostos e de segurança social face à riqueza de uma forma geral. O nosso índice de carga fiscal está, aliás, abaixo da média da UE e a subida da carga fiscal (...) tem a ver com o aumento do pagamento das contribuições sociais, que aumentam porque aumenta o emprego". Estas afirmações são enganadoras ou falsas. A carga fiscal atingiu um máximo histórico de 36,4% do PIB em 2022, validando a posição do PSD. É verdade, como afirma Mendonça Mendes, que esse valor é inferior à média da UE (40,4% em 2022), mas a afirmação do PSD foi feita numa perspetiva histórica a nível nacional e não na comparação com a UE, que é mais justa numa perspetiva de esforço fiscal - relativizando a carga fiscal pelo nível de vida relativo enquanto medida da capacidade contributiva dos países -, que é dos mais altos a nível europeu (116,8% em 2022, o 5º maior da UE), como refere o documento do PSD. Ou seja, esta parte da análise de Mendonça Mendes é enganadora, pois desenquadra o sentido da afirmação do PSD e não estabelece uma adequada comparação com a UE. Já a afirmação de que "a subida da carga fiscal (...) tem a ver com o aumento do pagamento das contribuições sociais, que aumentam porque aumenta o emprego", é manifestamente falsa, pois, como já referido, o rácio dos impostos no PIB aumentou entre 2015 e 2022 (de 25,4% para 26,1%), sendo que o crescimento do emprego impacta tanto a subida das contribuições sociais (no numerador) como do PIB (no denominador).
B. Fact check dos "sete pecados capitais" apontados pelo PS ao pacote fiscal do PSD:
B1. "É incoerente": para o PS, o PSD fez uma "monumental cambalhota" com estas propostas, devendo agora "explicações aos seus eleitores" que nas últimas eleições legislativas votaram numa estratégia que "defendia a descida de IRC e só em 2025 a descida de IRS de 400 milhões de euros". O PSD já antes tinha respondido cabalmente a estas críticas, apontando que a elevada inflação que surgiu após o programa eleitoral de dezembro de 2021 levou a uma mudança de prioridades em favor da descida de IRS. A critica do PS afigura-se ainda despropositada ao referir-se a opções da anterior direção do PSD, tendo a nova liderança toda a legitimidade política para redefinir prioridades à luz do novo contexto. Conclui-se, assim, que a afirmação é enganadora.
B2. "Assenta numa mentira da apropriação pelo Estado do excesso de receita fiscal", porque em 2022 foram dados apoios às famílias e as empresas de "5,7 mil M€, bem acima do excedente de arrecadação fiscal de 4,4 mil M€" e este ano a opção continua. A comparação dos apoios afigura-se enganosa, pois o excedente de arrecadação fiscal face ao orçamentado deveria ser confrontado com o valor acima do orçamentado de apoios a famílias e empresas (de difícil aferição) e não com o total dos apoios, como parece. Acresce que o excedente de receita fiscal face ao orçamentado se afigura muito subestimado, pois subtraindo aos 62,4 mil M€ de receitas fiscais em 2022 (dados do INE da carga fiscal em 2022) ao valor orçamentado de 56,3 mil M€ (Relatório da Proposta de OE 2022, de abril de 2022) chegamos a 6,1 mil M€. Sem mais dados, a afirmação afigura-se enganadora e falsa.
B3. "É excessivamente regressivo": porque ""tende a beneficiar proporcionalmente mais os salários mais elevados", querendo assim "diminuir impostos para os salários mais altos", além de proporem "desviar rendimentos e salários para prémios". A afirmação é falsa, pois os maiores cortes em pontos percentuais e variação percentual de taxas marginais de IRS na proposta do PSD dão-se até ao 6º escalão, tendo os 7º e 8º escalões reduções pouco expressivas e sem qualquer alteração no 9º escalão. É certo que os contribuintes com rendimentos que vão até aos 7º, 8º e 9º escalões também são beneficiados pelas descidas nos escalões anteriores - como, de resto, sucedeu nos recentes desdobramentos de escalões do PS -, mas as parcelas desses escalões têm um desagravamento relativamente menor, como referido, pelo que a redução das taxas médias de IRS, em que se deve fazer a análise da progressividade/ regressividade, também é maior até ao 6º escalão, tanto em pontos percentuais como em variação percentual. Assim, a crítica de regressividade da proposta (a proposição mais correta até seria redução da progressividade) é infundada.
B4. "Enganador para os mais jovens": "Propor uma taxa máxima de 15% no IRS jovem é esconder a verdadeira intenção do PSD: diminuir os impostos nos salários mais altos". Mendonça Mendes explicitou, mais tarde, que "a taxa média efetiva de imposto paga em Portugal, de IRS, é de 13%. Aquilo que se está a acenar é com uma taxa máxima de 15%, que só beneficia (...) os salários muito elevados", acusando o PSD de ter votado "contra todos os Orçamentos de Estado em que houve baixa de impostos e a própria criação do IRS Jovem". As afirmações são falsas ou enganadoras. O argumento de diminuição dos impostos dos salários mais altos para os jovens é errado, uma vez que a proposta do PSD prevê uma redução para 1/3 dos valores atuais nas taxas marginais de IRS para os jovens até 35 anos até um máximo de 15% no 8º escalão, pelo que se mantém a estrutura de progressividade dos atuais escalões.
A comparação de Mendonça Mendes da taxa máxima de IRS de 15% do PSD com a taxa média efetiva de imposto em Portugal de 13% é igualmente errada e ainda mais gravosa, vinda de um especialista na área fiscal, pois mesmo admitindo que a taxa efetiva média dos jovens fosse também de 13% (de certeza que é menor, pois estão em início de carreira e os rendimentos são inferiores), a proposta do PSD significaria matematicamente um corte para um terço dessa taxa (tudo o resto constante), ou seja, 13%/3= 4,3(3)%, estimando-se que a taxa real inerente à proposta seja ainda menor.
Já a acusação de Mendonça Mendes do PSD ter votado "contra todos os Orçamentos de Estado em que houve baixa de impostos e a própria criação do IRS Jovem" é enganadora no que se refere ao IRS Jovem, pois induz em erro quanto ao posicionamento do PSD na matéria, sendo que, em novembro de 2020, ainda sob a direção de Rui Rio, o PSD propôs o alargamento da medida do IRS Jovem de 3 para 5 anos e de modo a abranger também o trabalho independente, medida que foi chumbada pelo PS no Parlamento, para mais tarde, em agosto de 2021, anunciar exatamente a mesma medida.
B5. A isenção fiscal nos prémios de produtividade até 6% do rendimento anual, ao "desviar rendimentos de salários para prémios", "não responde aos desafios de produtividade do país". A afirmação é enganadora, pois não é possível a redução de salários dos contratos de trabalho atuais para posterior conversão em prémios de produtividade à luz do Código do trabalho (Lei n.º 7/2009), onde se determina, no artigo 129.º, que o empregador está proibido de "diminuir a retribuição" do trabalhador, "salvo nos casos previstos neste Código" ("ou em instrumento de regulamentação coletiva de trabalho"), que não contemplam essa possibilidade. Assim, o incentivo associado à medida proposta pelo PSD irá favorecer a utilização mais frequente de prémios de produtividade em contratos atuais, acrescendo à remuneração base - sobretudo em empresas que não utilizam a medida -, o que potencia o alinhamento dos interesses da empresa e trabalhador e favorece o aumento da produtividade, que poderá até potenciar aumentos salariais no futuro. Já em novos contratos, é possível que a medida possa potenciar alguma redistribuição entre salário base e remuneração variável, mas naturalmente sempre por acordo entre o empregador e o trabalhador (que poderá rejeitar a proposta), sendo que a proporção máxima de 6% da remuneração base sujeita a isenção fiscal é relativamente baixa.
Quanto aos desafios de produtividade do país, eles são enormes, pelo que qualquer medida a esse nível é muito bem-vinda. Em 2022, considerando dados em paridade de poder de compra recentes do Eurostat, Portugal registou o 7º valor mais baixo de PIB por empregado a nível europeu (77,1% da UE) e o 4º mais baixo em PIB por hora trabalhada (66,6% da UE), neste segundo caso face a 26 países com dados. O documento do PSD apresenta a medida precisamente para contrariar a baixa produtividade.
B6. A proposta dos prémios de produtividade "prejudica a carreira contributiva dos trabalhadores e a sua proteção social", afetando o "valor futuro e outras prestações sociais". A afirmação é enganadora. A isenção de contribuições sociais do trabalhador (além de IRS) nos prémios de produtividade até 6% da remuneração anual significa a libertação de recursos para o trabalhador, que pode escolher aplicar esse valor no regime de capitalização existente da Segurança Social, aplicar num PPR ou noutra forma de poupança, numa perspetiva de consumo futuro, ou então em consumo presente, e só nesse caso a remuneração futura do trabalhador - seja via Segurança Social ou noutra aplicação com retorno do dinheiro aplicado - é reduzida, mas tal será uma opção consciente do trabalhador.
Por outro lado, a promoção da produtividade das empresas através da medida pode contribuir para o aumento das remunerações base de todos os trabalhadores, reforçando as suas carreiras contributivas, ou até à contratação de mais trabalhadores, acrescendo às respetivas carreiras contributivas. Acresce que, para as empresas que já têm remuneração variável, a medida potencia mais recursos para atribuir valores adicionais de prémios de produtividade não isentos de contribuições sociais (acima do limite de 6%), o que reforçará as carreiras contributivas. Para as empresas que não usam remuneração variável, não há qualquer mexida na carreira contributiva dos trabalhadores. Assim, está por demonstrar que a medida prejudica o rendimento futuro do conjunto dos trabalhadores, que é o que está em causa.
B7. A introdução na lei de um mecanismo para que o Parlamento decida o que fazer com o excedente fiscal "limita a ação do Estado para responder a situações de natureza inesperada ou excecional", segundo João Torres, enquanto Mendonça Mendes refere que "não há nenhum excedente orçamental" (por confronto com o excesso de receita fiscal face ao previsto na proposta do PSD). As afirmações são enganadoras.
Pelo artigo 161º da Constituição da República Portuguesa, "Compete à Assembleia da República (...), AR, g) Aprovar as leis das grandes opções dos planos nacionais e o Orçamento do Estado". Assim, a AR é chamada a pronunciar-se sobre a Proposta de Orçamento de Estado, mas igualmente se o Governo apresentar um Orçamento Retificativo ou um Orçamento Suplementar, casos em que, assim o Governo o entenda, pode nem haver qualquer alteração da previsão de receita (por exemplo, se houver necessidade de despesa adicional e houver "folgas" no orçamento inicial com a receita prevista originalmente), que não passa de uma previsão de suporte às dotações de despesa propostas. Na maior parte dos anos, haja ou não excesso de cobrança de receita - o Governo apenas é obrigado a apresentar novas previsões de crescimento do PIB e da receita no Programa de Estabilidade, apresentado em abril, decorrida uma parte pequena do ano -, os sucessivos governos têm optado, salvo raras exceções, por não apresentar orçamentos retificativos ou suplementares.
Assim, dado o vazio legal quanto ao uso do excesso de cobrança fiscal - face ao processo democrático do Orçamento de Estado preconizado na Constituição -, como o que se tem registado nos anos mais recentes de inflação elevada, o que o PSD propõe está em linha com o preceito constitucional de aprovação parlamentar do Orçamento de Estado e (implicitamente) das alterações ao mesmo, prevendo uma alocação específica do excesso de receita face ao previsto caso não haja um debate sobre o mesmo, o que incentiva a que esse debate ocorra.
Em termos práticos, num governo de maioria absoluta, como o atual, a medida apenas obriga o Governo a debater o uso do excedente orçamental no Parlamento, decidindo no Parlamento como utilizar o excedente, caso contrário ficaria sujeito à utilização prevista na norma de valor reforçado, o que se traduz, ainda assim, num maior escrutínio democrático e transparência das contas públicas. Num governo de minoria parlamentar, a medida levaria a uma discussão e decisão mais acesas do uso do excedente fiscal, sendo que, neste caso, a votação não está assegurada pelo governo em funções, podendo até dar-se o caso de preferir não levar o excedente fiscal a discussão parlamentar e aplicar o previsto pela norma de valor reforçado, que requer uma votação muito mais elevada do que um qualquer governo minoritário, reforçando assim o processo de decisão democrático de aprovação das contas públicas. É, pois, enganador dizer que a proposta "limita a ação do Estado para responder a situações de natureza inesperada ou excecional". Por outro lado, a expressão usada sugere uma situação de dificuldade quando é o oposto (excesso de receita).
É ainda enganador Mendonça Mendes misturar o excesso de receita fiscal face ao orçamentado referido pelo PSD com a noção de excedente orçamental, que em quase 50 anos de democracia apenas aconteceu em 2019 e com um valor pouco significativo em percentagem do PIB (0,1%).
Finalmente, faz-se o contraponto com as medidas fiscais equivalentes do atual Governo do PS no Programa de Estabilidade 2023-2027 (PE 2023-27). Infelizmente, a proposta do Governo, designada de "Redução da Carga Fiscal" em sede de IRS, não é detalhada, mas dos 1150 M€ de redução entre 2024 e 2027, quase 35% (400 M€ ou 34,7%) recai em 2024, um valor bem aquém do proposto pelo PSD (1200 M€) - para aplicação ainda em 2023, mas que será confrontado com a proposta do Governo PS para 2024 -, cerca de um terço. A iniciativa do PSD poderá agora fazer o Governo PS recalibrar a proposta de redução de IRS para uma maior concentração em 2024, ano de eleições europeias.
O documento do PSD faz ainda notar que a redução agora proposta de redução de 1200 M€ no IRS e da carga fiscal é insuficiente, inserindo-se num programa de reforma fiscal mais amplo e ambicioso.
A análise do Conselho de Finanças Públicas ao PE 2023-27 dá suporte à ideia de que 1200 M€ é uma redução insuficiente da carga fiscal. "O MF apresenta uma expetativa de redução da carga fiscal em 1,1 p.p. do PIB até ao final do horizonte de projeção (35,1% do PIB em 2027 vs. 36,2% do PIB em 2022)". O rácio de carga fiscal em 2027 está apenas ligeiramente abaixo do de 2021 (35,3%), antes da forte aceleração dos preços, significando que o Governo praticamente se limita a devolver, em quatro anos, o acréscimo de receita fiscal que teve por conta da inflação elevada nos anos mais recentes, sem atender a que, em 2021, a carga fiscal estava também num máximo histórica e o esforço fiscal era já muito elevado (115,2%, o 6º valor mais alto da UE).
A conclusão é que o PSD apresentou uma proposta de início de reforma fiscal que deverá ser aprofundada, marcando a agenda e recuperando iniciativa política, enquanto o Governo do PS terá agora de apresentar uma estratégia mais abrangente e ambiciosa do que a proposta contida no Programa de Estabilidade de abril.