A principal reforma da Segurança Social começa na economia

Data:Agosto 27, 2026

Óscar Afonso,  Eco Magazine

O relatório coordenado por Jorge Bravo constitui um excelente contributo para um debate que Portugal adiou durante demasiado tempo, escreve o economista Óscar Afonso.

A divulgação do relatório do Grupo de Trabalho para a Reforma da Segurança Social, intitulado “Reformar as Pensões em Portugal – Por um Sistema Sustentável, Adequado e Justo” e coordenado por Jorge Bravo, constitui um dos mais relevantes contributos para a discussão das pensões em Portugal nas últimas décadas. Independentemente das posições que cada um assuma relativamente às suas propostas, trata-se de um documento sério, tecnicamente fundamentado e intelectualmente corajoso, que responde aos objetivos dodespacho que criou o grupo de trabalho: sustentabilidade de longo prazo, adequação das pensões, equidade intra e intergeracional, desenvolvimento dos regimes complementares e reforço da transparência.

Ainda que várias propostas importantes suscitem dúvidas relevantes quanto à sua implementação, váriasadmitidas no próprio relatório, em parte motivadas pelo atraso económico e administrativo do país, considero crucial que tenham sido colocadas em discussão pública.

Infelizmente, o debate político rapidamente se desviou do essencial.

O PS procurou enquadrar o relatório como uma tentativa encapotada de privatização da Segurança Social, que objetivamente não é proposta no relatório, pois o sistema de previdência mantém-se público e de repartição, apenas com propostas de melhoria no seu desenho. A constatação do relatório de que o saldo conjunto da Segurança Social e da Caixa geral de Aposentações (CGA) apresenta, e sempre apresentou, umdéfice, complementando o argumento, não deveria gerar espanto ou indignação aos dirigentes do PS, tratando-se, a meu ver, de um mero exercício de transparência perante os contribuintes quanto à capacidade do Estado em financiar as pensões de todos os portugueses, continuando a CGA a ser financiada diretamente pelo Orçamento de Estado (não vi nada noutro sentido no relatório).

O Governo respondeu à inquietação suscitada pelo PS assegurando que nenhuma reforma nesta área será promovida nesta legislatura, deixando qualquer proposta de mudança para altura de eleições, de modo a ser votada pela população – duvido que nessa altura haja maior coragem política, pelo que a questão deve ser colocada quando a ocasião chegar.

O Chega continua a insistir na redução da idade da reforma, mesmo que essa medida, tudo o resto constante, implique inevitavelmente pensões mais baixas ou maiores encargos para trabalhadores e contribuintes.

A ideia que começa a instalar-se entre quem olha seriamente para estes problemas e se preocupa genuinamente com o futuro de Portugal é a de que estamos perante mais um relatório bem elaborado que o próprio Governo, depois de o encomendar e pagar com o dinheiro dos portugueses, se apressou a ‘colocar na gaveta’,

Entretanto, quase deixou de se discutir aquilo que verdadeiramente distingue este relatório, a tentativa de pensar a Segurança Social numa perspetiva de várias décadas. A ideia que começa a instalar-se entre quem olha seriamente para estes problemas e se preocupa genuinamente com o futuro de Portugal é a de que estamos perante mais um relatório bem elaborado que o próprio Governo, depois de o encomendar e pagar com o dinheiro dos portugueses, se apressou a ‘colocar na gaveta’, à semelhança do que aconteceu, no último Governo do PS, com o Livro Verde da Segurança Social.

Penso que estamos conversados quanto ao nível do debate político a este respeito e à falta de coragem política dos sucessivos governos, que, infelizmente, é transversal a outros temas sensíveis.

Por outro lado, se o relatório apresenta propostas válidas para tornar o sistema público de pensões mais transparente, sustentável e justo entre gerações, considero que a questão mais importante para a sustentabilidade da Segurança Social (e das contas públicas em geral) continua ausente:

  • Como aumentar a produtividade e o crescimento económico para termos salários e pensões mais altoshoje e no futuro?

Porque nenhuma arquitetura institucional, por mais sofisticada que seja – o relatório é um avanço claro nesse sentido – conseguirá assegurar pensões dignas se Portugal não elevar a produtividade e o crescimento da economia. Poupando mais e investindo melhor as poupanças, como decorre de algumas das propostas do relatório, estaremos certamente mais próximos de pensões mais dignas. Ainda assim, várias das medidas enfrentam dificuldades de implementação — e também políticas — e, para muitos trabalhadores de baixos rendimentos, essa poupança adicional simplesmente não é possível enquanto os salários permanecerem baixos. Essas pessoas estarão dependentes dos mecanismos de redução da pobreza que o Estado tiver em vigor quando estiverem aposentadas, mas as receitas fiscais serão curtas se a economia pouco crescer.

Voltamos, por isso, à questão essencial de como aumentar o ‘bolo’ a distribuir, ou seja, como colocar a economia a crescer mais, tema de muitos dos meus artigos neste espaço de opinião. Tal exige reformas profundas que, porém, continuam por fazer, sobretudo por manifesta falta de coragem política: em quem governa, fala mais alto o medo de perder o poder; em quem aspira a governar, o receio de nunca o conquistar. Esquece-se, assim, o essencial. O poder político não deveria ser um fim em si mesmo, nem estar subordinado à sobrevivência eleitoral de curto prazo, mas constituir um instrumento ao serviço do bem comum e das gerações presentes e futuras.

Por outro lado, admitindo que tais reformas seriam implementadas e conduziam a um ritmo de crescimento económico assinalável, considero que os pressupostos demográficos também mudariam, tornando possivelmente a realidade menos sombria do que as projeções do relatório apontam. Passo a explicar.

Segundo um estudo da FEP Faculdade de Economia e Gestão da Universidade do Porto, divulgado em 2024, o aumento do crescimento económico nos países da União Europeia (UE), ao favorecer a melhoria do nível de vida relativo do país no contexto europeu (o principal mercado para as empresas e os trabalhadores portugueses), impacta favoravelmente todas as componentes da dinâmica populacional em termos relativos e absolutos, com implicações relevantes para os pressupostos em que assenta a análise tradicional das pensões, que deveria combinar melhor as duas dimensões.

Esse estudo da FEP conclui que, se o potencial de crescimento da economia portuguesa subir para, pelo menos, 3% ao ano (o referencial mais robusto é um diferencial de cerca de 1,5 pontos percentuais acima do crescimento médio da UE, que se situou em 1,5% desde o início do milénio), mediante reformas, o país poderia entrar na metade de países de maior nível de vida da UE e estabilizar a população numa década. Isto porque um maior crescimento reflete-se num maior nível de vida e na melhoria das várias componentes da dinâmica populacional nos resultados do modelo (estatisticamente muito significativos): mais nascimentos, menos óbitos, menos emigração e mais imigração.

Se pensarmos que Portugal e Irlanda partiram de contextos não muito diferentes há várias décadas, com más condições de vida e uma elevada emigração, podemos hoje constatar que, após o ‘milagre de crescimento irlandês’, que continua inabalável, e o atraso económico de Portugal, a Irlanda tem uma das melhores estruturas demográficas da UE, com uma das populações mais jovens, e Portugal é um dos países mais envelhecidos. O crescimento económico poderá explicar uma boa parte destas diferenças demográficas.

Para se perceber mais facilmente a ideia, se pensarmos que Portugal e Irlanda partiram de contextos não muito diferentes há várias décadas, com más condições de vida e uma elevada emigração, podemos hoje constatar que, após o ‘milagre de crescimento irlandês’, que continua inabalável, e o atraso económico de Portugal, a Irlanda tem uma das melhores estruturas demográficas da UE, com uma das populações mais jovens, e Portugal é um dos países mais envelhecidos. O crescimento económico poderá explicar uma boa parte destas diferenças demográficas.

Contudo, como a falta de coragem política impede também as reformas económicas, voltamos aos pressupostos do relatório e ao exercício proposto de como melhorar o sistema de pensões no atual contexto de um baixo crescimento económico de longo prazo – Portugal cresceu, em média, apenas 1,1% ao ano entre 1999 e 2025, um dos registos mais baixos da UE –, que valida as atuais projeções demográficas. Isto porque, com essa trajetória de crescimento, continuaremos a cair para o fundo da tabela no indicador de nível de vida face à UE, uma evolução que se reflete na decisão de muitos portugueses, sobretudo os jovens qualificados, em ‘votar com os pés’, partindo em busca de uma vida melhor no estrangeiro e criando lá os seus filhos.

Estas constatações não diminuem o mérito do relatório do grupo de trabalho liderado por Jorge Bravo, pelo contrário. Talvez a sua maior virtude seja precisamente mostrar que as reformas institucionais são condição necessária, mas não suficiente, para termos salários e pensões mais dignos, e alertar para a importância de poupar para complementar reformas cada vez menores num futuro provável em que o país continua a crescer pouco. A redução acentuada da pensão face ao último salário (taxa de substituição) nas projeções do relatório aponta para a pobreza na velhice de uma parte substancial da população se não houver mudanças no atual sistema e mecanismos complementares, é esse o principal ponto do diagnóstico apresentado.

Ou seja, as medidas propostas seriam necessárias – com realce para as duas principais, às quais dedico mais atenção: as contas individuais nocionais de contribuição definida e os regimes complementares de pensões profissionais de adesão automática –, mas são politicamente difíceis de consensualizar e implementar, e não serão suficientes enquanto Portugal não conseguir elevar o ritmo de crescimento económico, que resolveria uma boa parte dos problemas da Segurança Social. Considero, por isso, que a principal reforma começa noutro lado, na economia. Mas, num caso e noutro, nada se fará se continuar a faltar coragem política.

E há aqui algo de profundamente censurável. Conhecer os problemas, encomendar estudos, dispor de diagnósticos e soluções e, ainda assim, adiar sucessivamente as decisões por receio do respetivo custo eleitoral é mais do que falta de coragem. É uma forma de desrespeito pelos portugueses. Pelos que hoje trabalham e descontam, pelos que já contribuíram durante uma vida e, sobretudo, pelos mais jovens, a quem se exige que financiem um sistema sem lhes dizer, com transparência, que pensão poderão esperar receber. Governar não pode ser administrar o curto prazo para conservar o poder; deve ser usar o poder, enquanto se tem, para proteger o bem comum e preparar o futuro, mesmo quando isso exige decisões difíceis.

1. Um excelente relatório para um debate frequentemente pobre

Independentemente das conclusões concretas a que cada leitor possa chegar, o relatório, encomendado pelo atual governo AD, constitui o exercício mais abrangente realizado em Portugal sobre a reforma da Segurança Social desde o Livro Verde para a Sustentabilidade do Sistema Previdencial, solicitado por um governo PS.

Este ponto merece particular atenção. Apesar de terem sido produzidos em contextos políticos diferentes, ambos os trabalhos apresentam convergências relevantes, como o reconhecimento da pressão crescente que o envelhecimento demográfico exercerá sobre o sistema, a necessidade de uma maior transparência na relação entre contribuições e direitos adquiridos, a importância dos regimes complementares de pensões e a conciliação entre sustentabilidade financeira, adequação das pensões e equidade intergeracional.

Naturalmente, existem diferenças significativas quanto ao desenho institucional das soluções propostas, nomeadamente na adoção de um sistema de contas nocionais de contribuição definida (NDC na siglainglesa) no relatório mais recente coordenado por Jorge Bravo e na forma de desenvolver os regimes complementares, temas que abordo mais à frente. Mas o essencial permanece: parece haver consenso técnico nalgumas matérias essenciais, o que à partida poderia facilitar o consenso político.

É precisamente por isso que foi aparentemente surpreendente a forma como decorreu o debate público. Em poucos dias, praticamente toda a discussão ficou reduzida às três posições redutoras dos três principais partidos políticos, que enunciei anteriormente.

Pensando melhor, talvez não seja nada surpreendente, pois no debate político cada vez mais se valoriza o curto prazo em detrimento do médio e longo prazo. Quem propuser medidas que facilmente possam ser categorizadas ou interpretadas como prejudiciais aos pensionistas, mesmo que não o sejam, poderá ser penalizado eleitoralmente, sobretudo num tema sensível como este. Mesmo o Presidente da República veio logo a terreiro afirmar que as “reformas são sagradas em Portugal”, parecendo colocar uma pedra no assunto.

Neste ponto, merece reflexão a observação pertinente feita pelo Professor Pedro Santa Clara num artigo recente sobre este assunto, intitulado “Um terço”, cuja leitura aconselho vivamente por ilustrar de forma muito pedagógica o que está em jogo, ainda que a proposta de plafonamento que defende não seja consensual e esteja assumidamente fora do relatório em causa, ao afirmar categoricamente que não está em causa nenhuma privatização do sistema público.

Nesse artigo do Professor Pedro Santa Clara, quero sobretudo chamar a atenção para o seu argumento de que, à medida que sobe o peso eleitoral dos pensionistas, diminui inevitavelmente a margem política para aprovar reformas que redistribuam custos entre gerações. Por outras palavras, existe uma janela temporal para reformar a Segurança Social que se estreita à medida que o envelhecimento da população se acentua. Ou seja, esta reforma deve ser ‘agora ou nunca’. Talvez seja verdade, mas quero retirar algum dramatismo.

Mesmo que essa janela se feche, quero acreditar que, em algum momento, surgirá um governo com coragem política para adotar reformas na economia e aumentar bastante o seu crescimento potencial, o que resolveria uma boa parte dos problemas demográficos e da Segurança Social, que é o principal argumento desta crónica. Contudo, certamente tal não acontecerá com os atuais protagonistas políticos, como se depreende.

O principal ponto do relatório, em que deveria assentar a discussão, é que, com as regras atuais, as futuras gerações tenderão a receber pensões que representarão uma percentagem cada vez menor do último salário.

Tal deve-se:

  • quer ao impacto da alteração da fórmula de cálculo das pensões em 2007 (reforma Vieira da Silva) – passando dos 10 melhores anos de salários dos últimos 15 para toda a carreira contributiva, incluindo salários inferiores no seu início –, entre outras mudanças introduzidas (como o fator de sustentabilidade, adiando a idade da reforma sem penalizações em função da esperança média de vida),
  • quer aos pressupostos das projeções demográficas, apontando para rácios de pensionistas por trabalhador cada vez maiores devido ao envelhecimento.

Ou seja, se é importante assegurar o pagamento de pensões no futuro, que foi a principal preocupação da reforma de Vieira da Silva, a verdade é que as alterações introduzidas penalizaram as gerações futuras de pensionistas ao reduzir a pensão face ao último salário e adiar a idade de reforma. As propostas do relatório tentam introduzir alguma justiça relativa, mas não há ‘milagres’ num país cada vez mais envelhecido e com uma economia estagnada há décadas, colocando em evidência a urgência de a reformar.

Passo a analisar as principais propostas do relatório.

2. O NDC: uma reforma institucional importante, mas desafiante – no consenso político e na execução – e insuficiente para assegurar pensões mais elevadas

A proposta mais estruturante do relatório consiste na substituição gradual do atual modelo de benefício definido por um sistema público de contas individuais nocionais de contribuição definida (Notional Defined Contribution – NDC). Talvez nenhuma outra proposta tenha suscitado tanta confusão no debate público.

Talvez antecipando críticas fáceis e injustas, o relatório assinala logo no Sumário Executivo, em destaque, alguns aspetos essenciais do sistema que se mantêm: (i) a preservação integral dos direitos adquiridos e das pensões em pagamento; (ii) não há qualquer proposta de privatização da Segurança Social, que (iii) mantém a atual lógica de repartição, em que as contribuições sociais atuais pagam as pensões atuais; (iv) a ausência de plafonamento: não se propõe qualquer limite superior às contribuições ou às pensões do regime público que empurre os rendimentos médios e altos para fora do sistema ou retire receitas dos sistemas públicos.

No entanto, a simples referência a “contas individuais” levou alguns setores políticos a associá-las imediatamente à privatização da Segurança Social. Trata-se, porém, de uma leitura falaciosa, injusta e, portanto, incorreta.

Ao contrário dos sistemas de capitalização individual, em que cada trabalhador acumula património financeiro efetivamente investido nos mercados, o NDC continua integralmente assente no princípio da repartição. As contribuições dos trabalhadores no ativo continuam a financiar as pensões dos atuais reformados, exatamente como sucede hoje. As contas individuais nocionais (de registo) são apenas contabilísticas: registam os direitos adquiridos ao longo da carreira contributiva, mas não correspondem à constituição de um património financeiro próprio.

Ao contrário dos sistemas de capitalização individual, em que cada trabalhador acumula património financeiro efetivamente investido nos mercados, o NDC continua integralmente assente no princípio da repartição. As contribuições dos trabalhadores no ativo continuam a financiar as pensões dos atuais reformados, exatamente como sucede hoje. As contas individuais nocionais (de registo) são apenas contabilísticas: registam os direitos adquiridos ao longo da carreira contributiva, mas não correspondem à constituição de um património financeiro próprio.

O objetivo do NDC não é substituir o sistema público por um sistema privado. É tornar o funcionamento do primeiro pilar mais transparente, previsível e consistente com a evolução demográfica. Não se trata de uma experiência inédita. Modelos semelhantes foram já adotados, com diferentes configurações, em países como a Suécia, a Itália, a Letónia ou a Polónia, procurando responder aos desafios colocados pelo aumento da esperança de vida e pelo envelhecimento da população.

A principal vantagem deste modelo reside precisamente na transparência. Hoje, poucos trabalhadores conseguem compreender como será calculada a sua futura pensão. Entre remunerações de referência, taxas anuais de formação da pensão, fatores de sustentabilidade, bonificações, penalizações e sucessivas alterações legislativas, o sistema tornou-se extremamente complexo. O NDC procura inverter esta lógica. Cada trabalhador passa a conhecer, de forma relativamente simples, os direitos que vai acumulando ao longo da carreira e a forma como estes serão convertidos em pensão no momento da reforma, podendo receber em cada ano uma carta com uma estimativa de projeção da pensão futura, como sucede noutros países.

Esta transparência produz um segundo efeito igualmente importante. Em vez de sucessivas alterações discricionárias das regras sempre que a evolução demográfica pressiona a sustentabilidade financeira, parte dos ajustamentos passa a decorrer automaticamente de parâmetros previamente conhecidos, como a evolução da esperança média de vida. Ganha-se previsibilidade, reduz-se a incerteza e reforça-se a equidade entre gerações, diminuindo a probabilidade de duas pessoas com carreiras contributivas semelhantes receberem pensões muito diferentes apenas porque pertencem a gerações abrangidas por reformas distintas.

Existe ainda uma terceira vantagem frequentemente menos valorizada. O NDC obriga a distinguir com maior clareza duas funções que hoje permanecem parcialmente sobrepostas. Por um lado, a componente contributiva, baseada nas contribuições realizadas ao longo da vida ativa. Por outro, a componente redistributiva, destinada a proteger situações de pobreza ou carreiras contributivas particularmente desfavoráveis. Isolar e explicitar esta componente de solidariedade melhora a transparência do sistema e permite um debate público mais informado sobre quem beneficia da redistribuição e quem a suporta.

Finalmente, o NDC cria ainda condições particularmente favoráveis para outras propostas relevantes do relatório, nomeadamente uma maior flexibilidade na idade de acesso à reforma e a possibilidade de reformas parciais. Como a pensão passa a assentar num montante nocional correspondente às contribuições acumuladas ao longo da carreira, torna-se mais simples compatibilizar diferentes idades de reforma com ajustamentos atuarialmente mais transparentes. Cada trabalhador pode, assim, dispor de maior liberdade para escolher o momento e o ritmo da transição para a reforma, conciliando melhor as suas preferências, o estado de saúde, a natureza da profissão e a situação financeira, sem comprometer a sustentabilidade do sistema.Esta maior flexibilidade parece particularmente adequada num contexto em que a esperança de vida continua a aumentar, mas de forma desigual entre profissões, níveis de rendimento e condições de saúde, tornando cada vez mais difícil justificar uma idade de reforma uniforme para todos os trabalhadores.

Na minha opinião, estes argumentos tornam o NDC uma proposta institucionalmente sólida. Contudo, é igualmente importante identificar os seus limites, que são alguns e relevantes.

Em primeiro lugar, é preciso reconhecer que o NDC, apesar de manter o regime de repartição, tem custos de transição, como o próprio relatório reconhece. Será necessário converter os direitos entretanto adquiridos para o novo sistema, prever mecanismos transitórios de proteção para trabalhadores mais próximos da reforma ou particularmente afetados pela mudança de regras e adaptar administrativamente o sistema, o que, desde logo, enfrentará limitações de recursos humanos e da infraestrutura digital da Segurança Social, nomeadamente. Estas medidas implicam custos adicionais, embora incomparavelmente inferiores aos que caracterizam uma transição para sistemas parcialmente capitalizados, como o plafonamento das contribuições e das pensões — solução bastante mais controversa e que não está prevista no relatório (nesse caso, uma parte das contribuições deixaria de financiar as pensões dos atuais reformados e passaria a ser canalizada para contas de capitalização, obrigando o Estado a suportar o conhecido “duplo encargo” de pagar simultaneamente as pensões em curso e financiar a constituição de poupança destinada às pensões futuras).

O relatório reconhece explicitamente os custos de transição e políticos ao afirmar que “os ganhos do regime não são automáticos: dependem de registos contributivos fiáveis, do financiamento efetivo dos créditos, de uma transição bem calibrada e, transversalmente, de um acordo político e social suficientemente amplo para sobreviver à alternância governativa respeitando o contrato social intergeracional. A experiência internacional é, quanto a isto, inequívoca — a solidez do modelo sueco assentou na preparação técnica prolongada e no compromisso multipartidário, ao passo que a transição italiana ilustra os riscos de uma aplicação incompleta e mal comunicada. Em Portugal, num contexto de maior fragmentação parlamentar e de elevada sensibilidade eleitoral das pensões, a viabilidade da reforma dependerá menos da sofisticação da fórmula do que da capacidade institucional para aplicar regras estáveis, garantir que se financia o que promete e comunicar com honestidade e transparência, a cada cidadão, a relação entre aquilo que contribui e aquilo que pode esperar receber. Comunicar os seus direitos, mas igualmente as suas obrigações”.

Outra limitação assumida de forma bastante honesta, e que se alinha particularmente bem com o argumento que exploro nesta crónica, é a de que “o NDC não é, por si só, um instrumento de adequação: ao tornar mais direta a ligação entre contribuições e pensão, torna também mais imediatas as consequências dos baixos salários, da subdeclaração de rendimentos e das carreiras curtas, pelo que a reforma só é socialmente sustentável se for acompanhada de uma garantia robusta de rendimento mínimo na velhice — a Garantia Integrada para a Velhice, GIV (…) —, explicitamente financiada por impostos e desenhada para preservar os incentivos ao trabalho e à contribuição, e por um forte reforço no combate à evasão e subdeclaração contributivas”.

O NDC melhora a forma como distribuímos os direitos contributivos, incentiva a declaração de rendimentos (embora esse objetivo possa ser prosseguido com outros instrumentos), mas não aumenta esses direitos. Não cria riqueza adicional, não aumenta salários, não melhora a produtividade nem altera a evolução demográfica, exigindo a criação de um mecanismo adicional de proteção de mínimos financiado por impostos, o referido GIV. Em suma, o NDC melhora a arquitetura do sistema, mas não altera a capacidade da economia para financiar pensões mais elevadas ou impulsionar as receitas fiscais para financiar a GIV.

Esta afirmação merece ser sublinhada porque sintetiza uma realidade ignorada no debate público. O NDC melhora a forma como distribuímos os direitos contributivos, incentiva a declaração de rendimentos (embora esse objetivo possa ser prosseguido com outros instrumentos), mas não aumenta esses direitos. Não cria riqueza adicional, não aumenta salários, não melhora a produtividade nem altera a evolução demográfica, exigindo a criação de um mecanismo adicional de proteção de mínimos financiado por impostos, o referido GIV. Em suma, o NDC melhora a arquitetura do sistema, mas não altera a capacidade da economia para financiar pensões mais elevadas ou impulsionar as receitas fiscais para financiar a GIV.

Esta limitação é particularmente importante num país como Portugal. Uma parte significativa das futuras pensões será inevitavelmente condicionada pelo facto de grande parte dos trabalhadores ter desenvolvido carreiras contributivas assentes em salários relativamente baixos. O NDC torna esta realidade mais visível; não a elimina. Pelo contrário, poderá até revelar com maior clareza aquilo que hoje permanece parcialmente escondido pela complexidade da fórmula de cálculo: uma economia de baixos salários tende inevitavelmente a produzir pensões relativamente baixas, informação que deverá ser enviada todos os anos aos trabalhadoresseguindo boas práticas internacionais, como referido. O choque poderá ser grande para as pessoas, masevidencia a necessidade de poupar para evitar ou mitigar a pobreza na velhice, analisada no ponto seguinte.

Em suma, considero o NDC uma reforma necessária, mas insuficiente. Necessária porque melhora significativamente a transparência, a previsibilidade, os incentivos declarativos e a justiça intergeracional do primeiro pilar. Insuficiente porque não responde à questão que mais condicionará o nível de vida dos futuros pensionistas: como aumentar os recursos para financiar melhores pensões e os mínimos que a GIV protege.

Esta conclusão conduz naturalmente àquela que considero ser a proposta potencialmente mais transformadora de todo o relatório, mas possivelmente ainda com mais desafios de execução. Não se encontra no primeiro pilar, mas no desenvolvimento dos regimes complementares de capitalização profissionais de “adesão automática” (auto-enrolment no original em inglês), que examino mais à frente.

3. Reformular o FEFSS

Antes dessa proposta, e porque dizem também respeito ao sistema de repartição, realço as medidas importantes defendidas pelo relatório relativamente ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), que tem sido provisionado com excedentes do sistema previdencial até perfazer dois anos de pensões, o que atualmente já acontece.

O relatório contém várias propostas relevantes para definição de regras mais claras e consistentes de acumulação e desacumulação, separação da gestão do poder político, reforço da transparência, da fiscalização e da supervisão, e a estabilização e enquadramento das fontes de financiamento.

Outra porventura mais importante, a meu ver, é a adequação da estratégia de investimento e gestão de risco.

Isto porque a rentabilidade dos ativos sob gestão é muito baixa pelo facto do FEFSS estar limitado a investir sobretudo em dívida pública (em particular a portuguesa), com uma reduzida componente de ações, o ativo que mais rende a longo prazo. Mexer nestes limites, como propõe o estudo, poderia ser algo consensual e libertar recursos, a prazo, para o sistema previdencial, mas não resolve o problema de fundo das pensões.

Finalmente, realço a alteração porventura mais estrutural neste âmbito que decorre da proposta anterior de introdução de um regime NDC, que é a clarificação do mandato e a redenominação para Fundo de Reserva dos Sistemas Públicos de Pensões na Lei de Bases da Segurança Social, uma abordagem mais em linha com a feição estrutural do instrumento e com a nomenclatura internacional.

De qualquer forma, o FEFSS é e será relevante enquanto reserva para permitir acudir a uma emergênciapontual de pagamento de pensões, mas não resolve nenhum problema estrutural do sistema de repartição.

4. Os regimes complementares profissionais de pensões de adesão automática: a proposta potencialmente mais transformadora, mas também com dificuldades de implementação

Como nota prévia, convém esclarecer que há atualmente três sistemas complementares de pensões de capitalização. Começo pelo público, que pouca gente conhece e usa, os Certificados de Reforma – funcionando com base em contas individuais de capitalização assente em contribuições adicionais voluntárias dos trabalhadores que o queiram –, que o estudo recomenda acabar, mantendo os direitos adquiridos e reorientando os incentivos para os regimes de adesão automática analisados nesta secção.

Há ainda dois sistemas complementares privados de pensões: (i) os individuais, que qualquer pessoa pode fazer voluntariamente aplicando as suas poupanças em instrumentos disponíveis no mercado, mas são uma opção pouco usada pelos portugueses devido à dificuldade de aforro e à baixa literacia financeira – a exceção são os conhecidos PPR (Planos Poupança Reforma), mas apenas porque têm dedução no IRS, mas depois acabam por não ser mantidos até à altura da reforma, que era o objetivo original, em parte porque as taxas de rentabilidade não são atrativas face a outros instrumentos, havendo um problema de risco moral porque com essa procura automática as entidades emitentes não têm incentivos para melhorar a rentabilidade; e (ii) os profissionais, que atualmente apenas algumas empresas ou setores (como a banca) disponibilizam.

Ora, a proposta do estudo que agora analiso centra-se precisamente neste último sistema complementar.

Já mostrei que o NDC reorganiza a forma como são distribuídos os direitos associados ao sistema público mantendo o regime de repartição. Pelo contrário, o incentivo aos regimes complementares profissionais de pensões proposto no relatório, dirigido a trabalhadores ainda não abrangidos – com adesão automática (auto-enrolment), mas prevendo a possibilidade de saída (opt-out) –, visa a capitalização em contas individuais dos trabalhadores, procurando alterar estruturalmente a forma como acumulam património ao longo da sua vida ativa. A ideia é procurar desenvolver uma poupança complementar de forma mais sistemática e robusta do que a maioria dos indivíduos o faria individualmente de forma voluntária.

E é precisamente por isso que as suas implicações económicas poderão revelar-se muito mais profundas do que aquelas que o debate político lhe tem atribuído até agora.

Durante décadas, Portugal assentou quase exclusivamente a proteção na velhice no primeiro pilar público. Apesar da existência de fundos de pensões, planos empresariais e do regime público de capitalização, o segundo pilar complementar nunca adquiriu uma expressão comparável à observada em vários países europeus. O resultado é conhecido, para a esmagadora maioria dos trabalhadores portugueses, a pensão pública constitui praticamente a única fonte de rendimento previsível na reforma.

O relatório parte precisamente deste diagnóstico. Reconhece que, num contexto de envelhecimento demográfico, aumento da esperança de vida e redução gradual das taxas de substituição, dificilmente o primeiro pilar conseguirá, sozinho, assegurar níveis de rendimento semelhantes aos do passado. Daí a aposta no reforço da poupança complementar.

O aspeto mais interessante da proposta reside na forma como procura fazê-lo. Em vez de obrigar todos os trabalhadores a aderirem a um plano complementar de capitalização, propõe que a adesão passe a ser automática, preservando sempre a liberdade de abandonar o sistema. À primeira vista, a diferença pode parecer meramente administrativa, mas na realidade constitui uma das aplicações mais bem-sucedidas da economia comportamental às políticas públicas.

A experiência internacional mostra que muitas pessoas reconhecem a importância de poupar para a reforma, mas adiam sucessivamente essa decisão, seja por inércia, por excesso de opções ou simplesmente porque a reforma parece demasiado distante. Alterar a opção por defeito modifica significativamente esse comportamento sem restringir a liberdade individual. A experiência britânica constitui o exemplo mais conhecido: a adesão automática conduziu a um aumento muito significativo da participação nos regimes complementares, apesar de qualquer trabalhador poder abandonar o sistema a qualquer momento.

Existe aqui um primeiro mérito evidente. A adesão automática poderá contribuir para criar uma verdadeira cultura de poupança de longo prazo, algo que Portugal historicamente nunca conseguiu desenvolver de forma consistente. Mas limitar a discussão a este aspeto seria subestimar o alcance da proposta.

Na minha opinião, o principal benefício do segundo pilar não consiste apenas em aumentar a poupança. Consiste em diversificar as fontes de rendimento dos futuros pensionistas.

O valor da reforma de um trabalhador português depende quase exclusivamente da evolução da economia nacional: dos salários, da produtividade, do emprego, da demografia e da capacidade contributiva das gerações futuras. Trata-se de uma concentração de risco muito elevada. Um sistema complementar de capitalização altera parcialmente esta realidade. Parte da pensão deixa de depender apenas da evolução da economia portuguesa e passa também a beneficiar do crescimento da economia mundial, da rentabilidade das empresas, da inovação tecnológica e da valorização dos mercados financeiros.

Hoje, o valor da reforma de um trabalhador português depende quase exclusivamente da evolução da economia nacional: dos salários, da produtividade, do emprego, da demografia e da capacidade contributiva das gerações futuras. Trata-se de uma concentração de risco muito elevada. Um sistema complementar de capitalização altera parcialmente esta realidade. Parte da pensão deixa de depender apenas da evolução da economia portuguesa e passa também a beneficiar do crescimento da economia mundial, da rentabilidade das empresas, da inovação tecnológica e da valorização dos mercados financeiros.

Este argumento parece-me particularmente importante para um país pequeno e muito aberto como Portugal. Na prática, significa que uma parte do rendimento futuro deixa de estar exclusivamente dependente do desempenho da economia portuguesa, que tem sido objetivamente medíocre – não se antecipando que isso se altere sem uma profunda mudança de rumo nas políticas seguidas pelos governantes. Os trabalhadores passariam assim a participar, ainda que indiretamente, na criação de riqueza gerada noutras economias mais dinâmicas através dos instrumentos financeiros dos regimes complementares de capitalização.

Mas existe um segundo benefício que considero ainda mais relevante. O desenvolvimento do segundo pilar pode representar uma mudança profunda na forma como olhamos para o Estado Social. Durante grande parte do século XX, a proteção na velhice assentou quase exclusivamente na redistribuição do rendimento do trabalho. Os trabalhadores ativos financiavam as pensões dos reformados através das suas contribuições. Um sistema de capitalização acrescenta uma dimensão diferente. Permite que os trabalhadores obtenham também rendimento proveniente do capital.

Esta distinção poderá tornar-se particularmente importante nas próximas décadas. Se a inteligência artificial, a robotização e outras formas de automação aumentarem significativamente a produtividade, uma parcela crescente da riqueza tenderá a resultar não apenas do trabalho humano, mas também do capital tecnológico. Nesse contexto, permitir que um número crescente de trabalhadores acumule património financeiro deixa de ser apenas uma forma de complementar a pensão pública. Passa também a constituir uma forma de democratizar o acesso aos rendimentos gerados pelo capital.

Apesar destas vantagens, o regime de adesão automática suscita igualmente questões importantes e limitações que o relatório, na minha opinião, poderia desenvolver com maior profundidade.

O relatório define de forma convincente a arquitetura institucional do novo sistema — adesão automática, financiamento tripartido, portabilidade, limitação de comissões, governação profissional e gestão prudente dos investimentos. Todavia, permanece relativamente em aberto um dos aspetos decisivos para o seu sucesso: a calibragem concreta dos incentivos.

A definição da repartição das contribuições entre trabalhadores, empresas e Estado; a compatibilização da participação das empresas com a realidade de um tecido empresarial dominado por micro e pequenas empresas; e a criação de incentivos suficientes para evitar que os trabalhadores de menores rendimentos abandonem o sistema poderão revelar-se limitações importantes, que passo a desenvolver.

O relatório procura incentivar a adesão aos planos de auto-adesão através de um regime fiscal e contributivo favorável. As contribuições do trabalhador para o plano beneficiariam “isenção de contribuições para os regimes obrigatórios de proteção social”, embora deixassem de ser dedutíveis em IRS, procurando compensar o impacto orçamental do matching obrigatório assegurado pelo Estado. As empresas veriam as suas contribuições “consideradas como custo fiscal no exercício em que são efetivamente pagas (…) até ao nível do matching obrigatório” e, além disso, “estas contribuições ficam isentas de contribuições para os regimes obrigatórios de Segurança Social”. Por sua vez, as contribuições do Estado e os rendimentos gerados pelos fundos permaneceriam isentos de tributação enquanto se mantivessem investidos. No seu conjunto, estes incentivos procuram reduzir o custo efetivo da participação para trabalhadores e empregadores e aumentar a atratividade do novo regime complementar.

Permanece, contudo, uma questão que o relatório deveria esclarecer melhor, pois as frases acima citadas podem admitir diferentes interpretações. Se a isenção de contribuições dos trabalhadores e empresas para os regimes obrigatórios de Segurança Social significar que a parcela da remuneração adstrita ao plano complementar deixa de contribuir para o sistema público de repartição, então poderá verificar-se um desvio de recursos para o segundo pilar. Essa não parece ser a intenção do relatório, atendendo à garantia expressa de que não existe qualquer proposta de privatização da Segurança Social, mas ainda assim seria desejável uma clarificação explícita deste ponto. Trata-se de um aspeto particularmente relevante, tanto para avaliar o impacto financeiro dos incentivos da proposta como para distinguir claramente este modelo de outros sistemas parcialmente capitalizados.

Nas apresentações públicas do relatório foi ilustrada uma implementação faseada do regime, através de um mecanismo de auto-escalation, em que as contribuições aumentariam gradualmente até atingirem uma taxa mínima total da ordem dos 8% a 10% da remuneração ao fim de seis a dez anos, repartida entre trabalhador, empregador e Estado. Para se perceber melhor a ideia, é apresentada uma simulação em que essas contribuições são repartidas entre 3/7 para trabalhador, 3/7 para a empresa e 1/7 para o Estado, com determinados pressupostos para os parâmetros relevantes (carreira contributiva, crescimento salarial, taxa de inflação e taxa de rentabilidade).

A partir daqui já consigo fazer uma análise mais desenvolvida das limitações da proposta.

A primeira diz respeito aos trabalhadores de menores rendimentos. Portugal continua a apresentar salários médios relativamente baixos e uma parte significativa das famílias enfrenta dificuldades em gerar poupança regular. Existe, por isso, um risco evidente: precisamente aqueles que mais necessitariam de complementar a futura pensão poderão ser os que mais frequentemente exercerão o direito de saída. Se isso acontecer, o sistema poderá produzir um efeito paradoxal, reforçando a acumulação patrimonial entre trabalhadores de rendimentos médios e elevados, mas deixando de fora muitos daqueles que mais beneficiariam de uma poupança de longo prazo. Surge, por isso, a questão se será suficiente confiar apenas na adesão automática ou será necessário prever mecanismos adicionais de incentivo para os trabalhadores de menores rendimentos. Trata-se de uma discussão que me parece ainda insuficientemente desenvolvida.

Uma segunda limitação importante prende-se com os incentivos previstos para as empresas, pois se estas não estiverem interessadas, a proposta não é exequível. A experiência britânica mostra que uma parte importante do sucesso do sistema resulta precisamente da contribuição obrigatória dos empregadores, enquanto a proposta do relatório parece privilegiar uma lógica de incentivos fiscais. Ora o tecido produtivo continua fortemente dominado por micro, pequenas e médias empresas, frequentemente com reduzidas margens de rentabilidade e menor capacidade financeira. Acresce que as contribuições sociais dos empregadores já são relativamente elevadas no contexto europeu, pelo que tenho sérias dúvidas de que os benefícios fiscais (que devolvem apenas parte do custo) sejam um atrativo suficiente para as empresas aderirem a estes planos de pensões. Falta, por isso, ouvir a perspetiva das confederações patronais a este respeito. Por outro lado, Portugal tem um excesso de benefícios fiscais injustificados, como tenho evidenciado em crónicas anteriores. Assim, a criação deste novo benefício, ainda que possa ser justificada pelos objetivos prosseguidos, deverá pressupor a eliminação de outros que tenham deixado de fazer sentido.

Outra terceira hipótese seria uma reconfiguração gradual da Taxa Social Única, permitindo canalizar uma parte das atuais contribuições para regimes complementares sem aumentar significativamente o custo total do trabalho para as empresas. Seria, porém, uma solução certamente controversa e com elevados custos políticos, o que reforça a importância de clarificar se os incentivos propostos se limitam a benefícios fiscais adicionais, interpretação que me parece mais plausível à luz de outras passagens do relatório, ou se implicam também uma redução efetiva das contribuições para o sistema público de repartição. A diferença não é meramente técnica, pois determina se o segundo pilar constitui apenas um complemento ao sistema público ou se passa também a ser parcialmente financiado à custa deste. Por outro lado, uma economia com níveis de vida e salários significativamente mais elevados, o que só será possível quando Portugal conseguir implementar as reformas económicas de que necessita, abriria naturalmente maior margem para discutir soluções desta natureza, como ilustra o caso da Irlanda, a que regressarei mais à frente.

Ao longo de quarenta anos, diferenças aparentemente pequenas nas comissões de gestão traduzem-se em diferenças muito significativas no património final disponível para financiar a reforma. Neste contexto, afigura-se particularmente relevante assegurar custos reduzidos, ampla diversificação internacional dos investimentos, adequação do risco assumido ao horizonte de investimento (tempo até à reforma), elevada transparência e regras de governação suficientemente robustas para proteger os interesses dos futuros pensionistas.

Embora o relatório salvaguarde questões importantes relativamente à gestão do património, como referido, esse é também um aspeto decisivo para o complemento de reforma obtido pelos trabalhadores. Ao longo de quarenta anos, diferenças aparentemente pequenas nas comissões de gestão traduzem-se em diferenças muito significativas no património final disponível para financiar a reforma. Neste contexto, afigura-se particularmente relevante assegurar custos reduzidos, ampla diversificação internacional dos investimentos, adequação do risco assumido ao horizonte de investimento (tempo até à reforma), elevada transparência e regras de governação suficientemente robustas para proteger os interesses dos futuros pensionistas.

Finalmente, o relatório é também bastante honesto quanto a limitações mais gerais de implementação, justificando que a proposta tenha sido propositadamente deixada em aberto relativamente a algumas questõesde modo a ser amplamente discutida até se chegar a consensos:

“Nenhuma das opções de desenho aqui analisadas é neutra em termos distributivos, orçamentais ou de eficácia, e nenhuma delas se encontra isenta de trade-offs. É precisamente por esta razão que as diferentes alternativas foram apresentadas, ao longo do capítulo, como matéria de discussão pública, e não como conclusões definitivas. Caberá ao debate que se seguirá — envolvendo os parceiros sociais, as entidades gestoras, os reguladores e a sociedade civil — balizar as escolhas finais, de modo a assegurar que o eventual regime de inscrição automática a implementar em Portugal seja simples, robusto, financeiramente sustentável e, sobretudo, capaz de contribuir de forma efetiva para a adequação dos rendimentos na velhice das gerações atuais e futuras”.

Mas esta discussão conduz-nos também novamente à questão central da crónica. Mesmo admitindo que o segundo pilar profissional seja bem desenhado, que as empresas e os trabalhadores adiram em larga escala e que a gestão do património seja eficiente, o seu sucesso dependerá, em última análise, da existência simultânea de trabalhadores que consigam poupar, o que pressupõe salários maiores, empresas capazes de suportar o esforço contributivo e um Estado com margem orçamental para financiar os incentivos previstos.

Ora, as três condições remetem para o mesmo ponto: uma economia mais produtiva e geradora de riqueza. É precisamente aqui que, a meu ver, começa a principal reforma da Segurança Social: a que diz respeito ao próprio modelo de crescimento da economia portuguesa e que desenvolvo a seguir.

5. A verdadeira reforma da Segurança Social começa na economia

Até este ponto, a discussão centrou-se essencialmente na arquitetura da Segurança Social. Analisei as duas principais propostas do relatório: a reforma do primeiro pilar através do sistema de contas nocionais (NDC), mais algumas alterações relevantes no FEFSS, e o reforço do segundo pilar mediante a adesão automática a regimes complementares profissionais de capitalização. Ambas representam contributos importantes para um sistema mais transparente, mais previsível e potencialmente mais robusto.

Mas existe uma pergunta que continua praticamente ausente do debate público: Que economia será capaz de gerar a riqueza necessária para sustentar essas pensões?

5.1. De onde virá a riqueza necessária para financiar essas pensões?

A questão pode parecer elementar, mas altera profundamente a forma de olhar para o problema. Grande parte das projeções sobre a sustentabilidade da Segurança Social assenta num conjunto relativamente conhecido de pressupostos: crescimento económico, evolução da produtividade, salários, emprego, natalidade, mortalidade, imigração e emigração. Em regra, estas variáveis são tratadas como cenários relativamente independentes da própria política económica. Calcula-se a evolução da população, projetam-se os salários, estimam-se as contribuições e conclui-se se o sistema será ou não sustentável.

Mas talvez esta abordagem esteja incompleta. Na realidade, quase todas estas variáveis respondem, em maior ou menor grau, ao desempenho da economia.

Os salários dependem da produtividade, que por sua vez depende do investimento, da inovação, da concorrência, da qualidade das instituições e da especialização produtiva.

A imigração responde sobretudo às oportunidades de emprego criadas por uma economia dinâmica, enquanto uma boa parte da emigração responde precisamente à ausência dessas oportunidades.

A natalidade é influenciada pelas perspetivas de rendimento, pela estabilidade profissional, pelo acesso à habitação e pela confiança no futuro.

Mesmo a esperança de vida tende a melhorar à medida que aumentam o rendimento, as condições de saúde e a qualidade de vida.

Ou seja, a economia influencia praticamente todas as variáveis que utilizamos para projetar o futuro da Segurança Social. Esta conclusão parece-me particularmente importante porque altera a própria natureza do problema. Durante décadas habituámo-nos a olhar para a demografia como um destino inevitável. O país envelhece, logo a Segurança Social entra em dificuldade.

Esta relação existe, naturalmente, mas é apenas metade da história. Existe também a relação inversa. A economia influencia profundamente a evolução demográfica, como concluiu o estudo da FEP de 2024 que acima referi. A distinção parece subtil, mas altera profundamente a forma de pensar a Segurança Social.

Se conseguirmos criar uma economia mais produtiva, capaz de gerar salários mais elevados, atrair investimento, reter jovens qualificados e captar imigração mais qualificada, estaremos simultaneamente a reforçar a base contributiva da Segurança Social e a melhorar a própria evolução demográfica do país, como mostra o exemplo da Irlanda, desenvolvido a seguir.

A sustentabilidade do sistema deixa então de depender apenas das regras que distribuem as contribuições existentes, passando também a depender da capacidade para aumentar o número de contribuintes, elevar os salários sobre os quais incidem essas contribuições e criar uma estrutura etária mais equilibrada.

Em suma, depende da economia.

5.2. A Irlanda: quando o crescimento económico altera a demografia

A comparação com a Irlanda ajuda a ilustrar esta ideia.

É verdade que o extraordinário crescimento do PIB irlandês resulta, em parte, de fatores muito específicos, como a forte presença de multinacionais norte-americanas, a localização de ativos intangíveis e determinadas características do seu sistema fiscal. Seria ingénuo ignorar essas especificidades. Mas seria igualmente errado concluir que nada existe para aprender.

Há poucas décadas, Irlanda e Portugal partilhavam várias características estruturais. Ambos eram países relativamente pobres no contexto europeu. Ambos registavam forte emigração. Ambos perdiam uma parte significativa dos seus jovens mais qualificados para economias mais desenvolvidas.

Hoje, a realidade é substancialmente diferente.

A Irlanda transformou-se numa economia altamente aberta, intensiva em conhecimento, tecnologia e serviços avançados. Essa transformação permitiu criar emprego qualificado, elevar significativamente os salários, atrair investimento internacional e inverter grande parte da dinâmica migratória que anteriormente caracterizava o país.

Naturalmente, Portugal dificilmente reproduzirá integralmente o modelo irlandês, mas nem precisa de o fazer. Outros países europeus seguiram trajetórias distintas e conseguiram igualmente aumentar a produtividade, melhorar a sua especialização produtiva e elevar o respetivo nível de vida.

O ponto essencial é outro. A estrutura demográfica de um país não depende apenas da sua taxa de natalidade ou da esperança de vida, depende também do modelo económico que oferece aos seus cidadãos.

Uma economia que gera empregos qualificados, salários elevados e perspetivas de progressão profissional tende a reter jovens, atrair talento e criar condições mais favoráveis para a formação de famílias.

Uma economia assente em baixos salários, reduzida produtividade e fracas perspetivas de progressão tenderá a produzir precisamente o contrário.

É por isso que considero que a demografia deve deixar de ser vista apenas como um problema da Segurança Social, mas também como um indicador decorrente da qualidade do modelo económico.

Por outro lado, um maior crescimento económico — ao elevar o nível de vida, os salários e, potencialmente, contribuir para uma evolução demográfica mais favorável — abre também margem para discutir modelos de Segurança Social mais próximos dos existentes em países mais desenvolvidos, como a Irlanda. Esta perspetiva parece igualmente relevante para interpretar algumas das propostas constantes do relatório.

Em Portugal, o sistema atual assenta predominantemente num primeiro pilar público de repartição, financiado por uma Taxa Social Única de 34,75% da remuneração (11% a cargo do trabalhador e 23,75% do empregador), sendo os regimes complementares ainda pouco desenvolvidos, como referido.

Na Irlanda, pelo contrário, as contribuições obrigatórias para o regime público de proteção social (PRSI) são substancialmente inferiores — atualmente 4,2% para o trabalhador e 11,25% para o empregador na generalidade dos trabalhadores —, assegurando essencialmente uma pensão pública de base. A proteção complementar assume, por isso, um papel muito mais relevante. A Irlanda dispõe há décadas de regimes profissionais de pensões. Desde janeiro de 2026, esse sistema foi reforçado por um mecanismo de auto-adesão (My Future Fund) destinado aos trabalhadores não abrangidos por planos profissionais — sobretudo em empresas de menor dimensão —, com possibilidade de saída (opt-out). Trabalhador e empregador contribuem inicialmente com 1,5% da remuneração cada um, complementados por uma contribuição do Estado de 0,5%, taxas que aumentam gradualmente até 6%, 6% e 2%, respetivamente, ao fim de dez anos. A proposta do relatório português inspira-se claramente nesta filosofia de reforçar os regimes profissionais complementares através de um mecanismo de auto-adesão.

Confrontando o que o relatório propõe para Portugal com o caso da Irlanda, percebe-se mais claramente que o desenvolvimento de um segundo pilar de pensões profissionais robusto exigiria, em Portugal, um esforço relativamente maior por parte de trabalhadores, empresas e Estado, precisamente porque os salários, a produtividade e a estrutura demográfica são bastante menos favoráveis. Esta comparação confirma o argumento aqui exposto de que a principal reforma da Segurança Social começa na economia, criando depois condições para discutir modelos mais próximos dos existentes em países desenvolvidos, como a Irlanda.

Enquanto essa transformação não ocorrer, o sucesso de um regime complementar profissional de auto-adesão dependerá, em larga medida, da capacidade dos incentivos propostos para mobilizar as empresas mais pequenas e os trabalhadores de menores rendimentos, bem como dos recursos do Estado para suportar os mesmos, igualmente dependentes da economia.

5.3. As pensões começam a ser formadas muito antes da reforma

Esta reflexão conduz inevitavelmente a outra conclusão: grande parte das pensões portuguesas é relativamente baixa não porque a fórmula de cálculo seja particularmente desfavorável, mas porque reflete carreiras contributivas construídas sobre salários igualmente baixos.

Uma pensão contributiva é, em larga medida, o reflexo diferido da carreira profissional. Se durante quarenta anos predominarem empregos pouco qualificados, reduzida produtividade e escassa criação de valor, dificilmente qualquer sistema conseguirá gerar pensões elevadas de forma sustentável.

Podemos melhorar a redistribuição, reforçar a solidariedade e aperfeiçoar as fórmulas de cálculo. Tudo isso é importante. Mas nenhuma arquitetura institucional consegue transformar persistentemente baixos salários em pensões elevadas sem criar problemas financeiros noutro ponto do sistema.

É precisamente por isso que a discussão sobre a Segurança Social não pode continuar desligada da discussão sobre o modelo económico português.

Na realidade, ambas são exatamente a mesma discussão, pois as pensões começam muito antes da idade da reforma, começam na economia e nos salários que consegue gerar. Começam, por isso, na produtividade, na competitividade e nos muitos fatores que as influenciam, como a qualidade da educação, o investimento, ainovação, a qualidade das instituições.

Começam na capacidade de criar um modelo de crescimento assente num perfil de especialização mais orientado para a exportação de bens e serviços intensivos em conhecimento e tecnologia, como tenho aqui defendido. Começam, em suma, na economia.

6. Outras propostas complementares: ideias interessantes, mas de alcance mais limitado na sua maioria

Em relação aos regimes complementares, o relatório apresenta outras medidas secundárias que aqui analiso de forma breve e cuja exequibilidade está também condicionada, de uma forma geral, pela disponibilidade de recursos públicos, que são limitados por uma economia de baixo valor, como já referido.

Abaixo aponto algumas vantagens e sobretudo dúvidas ou limitações inerentes a alguns dos instrumentosmais emblemáticos propostos:

  • Programa Grão a Grão: conta individual de poupança para a reforma destinada a crianças e jovens financiada em regime de capitalização real com incentivos públicos (contribuição pública direta universal até aos 18 anos) e possibilidade de reforço por familiares e terceiros. Embora a ideia seja a manutenção da poupança até à reforma, estão previstas outras utilizações excecionais. Além das habituais, como doença e desemprego prolongados, uma possibilidade interessante é o beneficiário utilizar parte da poupança para financiar o ensino superior, incluindo a hipótese de, em vez de um levantamento definitivo, o jovem “pedir um empréstimo sobre si próprio”. De assinalar ainda que a medida promove simultaneamente a literacia financeira e mobilidade social desde tenra idade. A possibilidade de financiar estudos superiores cria ainda uma ligação interessante entre investimento em capital humano e poupança de longo prazo, evitando que o dinheiro fique totalmente ‘bloqueado’ durante décadas. A principal limitação da medida parece-me ser o impacto orçamental: com uma contribuição pública de 10 euros por mês desde o nascimento, o programa teria um custo anual estimado de 200 milhões de euros. Mesmo que os pagamentos terminassem aos 18 anos, Jorge Bravo estima que o património acumulado poderia atingir entre 23 mil e 24 mil euros quando a pessoa chegasse à idade da reforma. Trata-se de um montante potencialmente relevante. A principal dúvida reside, porém, na sustentabilidade orçamental da medida, caso o Estado mantenha durante décadas uma contribuição universal desta natureza.
  • Novos instrumentos de dívida pública de retalho com fins previdenciais: neste caso, a vantagem, a meu ver, seria aproveitar o interesse das famílias portuguesas em instrumentos tradicionais como certificados de aforro e orientá-los para poupança de longo prazo. Naturalmente, isto beneficia também o financiamento do Estado. O principal problema é que se trata de instrumentos com baixa rentabilidade mesmo que estejam previstos incentivos, contrariando precisamente um dos problemas que o relatório aponta na formação de poupança complementar por parte dos portugueses e no próprio investimento do FEFSS, a pouca proporção de ativos com risco, como ações, que são os que mais rendem em horizontes longos como os dos planos de reforma individuais e os de utilização prevista do FEFSS.
  • Programa Save-as-You-Buy – Poupança através do consumo: poupança voluntária previdencial gerada através de transações de consumo quotidiano, canalizando pequenos montantes com base em descontos de IRS sobre o IVA das faturas, recompensas comerciais, arredondamentos, contribuições voluntárias e incentivos públicos. Embora bem-intencionada e inspirada em programas de outros países, vejo limitações importantes na medida. Desde logo, os valores são pequenos e poderão não compensar os custos de montar o sistema de registo, validação e acumulação. No que se refere aos benefícios fiscais com faturas em sede de IRS, que poderia mobilizar um maior montante, considero que deveriam acabar, exigindo-se por lei a emissão obrigatória de todas as faturas e comunicação à Autoridade Tributária, com fortes penalizações por incumprimento e fiscalização adequada. Não existem estudos de impacto, que eu saiba, sobre o impacto deste benefício fiscal; dos casos que conheço, os contribuintes simplesmente reclassificam despesas para maximizar o benefício e não perdem tempo a verificar faturas, que seria o objetivo. Finalmente, se a adesão da população a regimes complementares é baixa com valores que poderiam gerar algum rendimento na reforma, por maioria de razão será menor com poupanças que irão gerar rendimentos marginais, a meu ver.
  • Equity Release Schemes: uso de riqueza imobiliária para fins previdenciais: hipotecas inversas, home reversion schemes, cedência para arrendamento e soluções híbridas, estando previstos incentivos e enquadramento necessários para gerar rendimento a partir dos ativos imobiliários e preservar a segurança habitacional do proprietário ou beneficiário. Considero esta a proposta mais interessante das apresentadas nesta secção, pois a habitação é o principal ativo da maior parte dos portugueses e muitos deles têm um rendimento baixo, desde logo os pensionistas.

Conclusão: sem reformar a economia, não haverá reforma suficiente das pensões

O relatório coordenado por Jorge Bravo constitui um excelente contributo para um debate que Portugal adiou durante demasiado tempo. Tem o mérito de não se limitar à sustentabilidade financeira do sistema, chamando também a atenção para a adequação das pensões, a equidade entre gerações, a transparência dos direitos contributivos e a necessidade de desenvolver mecanismos complementares de poupança. Nem todas as suas propostas são consensuais ou fáceis de aplicar, mas seria um erro político e social remetê-lo para a ‘gaveta’, como sucedeu com outros trabalhos anteriores, algo que infelizmente parece estar a repetir-se.

Entre as propostas apresentadas, o regime público de contas nocionais (NDC na sigla inglesa) em repartição poderá tornar o primeiro pilar mais transparente, previsível e coerente, aproximando de forma mais clara as contribuições realizadas dos direitos constituídos e explicitando os ajustamentos associados à longevidade. Não representa uma privatização, não introduz plafonamento e mantém o financiamento por repartição. Contudo, a sua implementação será tecnicamente exigente e o próprio relatório reconhece a sua principal limitação: o NDC não é, por si só, um instrumento capaz de assegurar pensões adequadas. Pode distribuir de forma mais transparente os direitos existentes, mas não cria os recursos necessários para os aumentar.

Os trabalhadores com salários mais baixos, precisamente aqueles que mais necessitariam de complementar a futura pensão, poderão não dispor de rendimento suficiente para permanecer no sistema. As contribuições para os planos profissionais poderão aumentar os custos das empresas e ser incomportáveis para as de menor dimensão, enquanto a qualidade da governação, os riscos assumidos e as comissões cobradas serão determinantes para o património efetivamente acumulado. A adesão automática pode ser uma boa solução, mas o resultado dependerá da capacidade de mobilizar trabalhadores, empresas e Estado através de incentivos adequados, bem como do seu desenho institucional.

Os regimes complementares profissionais de adesão automática poderão, por sua vez, estimular a poupança individual de longo prazo, diversificar as fontes de rendimento na velhice e permitir que os trabalhadores participem também na valorização do capital, no crescimento da economia mundial e nos avanços da inteligência artificial e da robotização, beneficiando da riqueza adicional que essas tecnologias poderão gerar e mitigando simultaneamente os riscos que poderão colocar no mercado de trabalho. Mas também aqui não existem soluções fáceis. Os trabalhadores com salários mais baixos, precisamente aqueles que mais necessitariam de complementar a futura pensão, poderão não dispor de rendimento suficiente para permanecer no sistema. As contribuições para os planos profissionais poderão aumentar os custos das empresas e ser incomportáveis para as de menor dimensão, enquanto a qualidade da governação, os riscos assumidos e as comissões cobradas serão determinantes para o património efetivamente acumulado. A adesão automática pode ser uma boa solução, mas o resultado dependerá da capacidade de mobilizar trabalhadores, empresas e Estado através de incentivos adequados, bem como do seu desenho institucional.

Tem por isso interesse a comparação com o modelo da Irlanda, que possui um sistema de repartição com taxas de contribuição muito inferiores às de Portugal – assegurando uma pensão pública de base – combinado com uma longa tradição de regimes profissionais de pensões que, a partir deste ano, passaram também a incluir um sistema de auto-adesão para os trabalhadores ainda não abrangidos por esses planos, em linha com o que propõe o relatório de Jorge Bravo. Esta arquitetura tornou-se viável num contexto de forte crescimento económico, potenciando salários significativamente mais elevados e uma evolução demográfica muito mais favorável. A comparação sugere que a discussão deste tipo de modelos em Portugal poderá reunir maior consenso no futuro, quando o país atingir um nível de desenvolvimento económico bastante superior, o que exigirá reformas profundas na economia e coragem para as implementar.

A limitação transversal a toda a discussão sobre a Segurança Social é a de que nenhuma reforma institucional consegue transformar de forma sustentável salários baixos em pensões elevadas. As pensões contributivas refletem inevitavelmente as remunerações, a duração das carreiras e o valor criado pela economia ao longo da vida ativa. Um país com uma economia que continua a crescer muito pouco, porque mantém uma especialização excessivamente concentrada em atividades de baixa produtividade, terá sempre dificuldades em financiar pensões dignas, seja qual for a fórmula usada para as calcular.

É precisamente neste ponto que o estudo da FEP de 2024 acrescenta uma dimensão que não deveria continuar ausente das projeções de longo prazo. Um crescimento económico mais elevado não reforçaria apenas a receita contributiva e fiscal. Ao melhorar o nível de vida, poderia também reduzir a emigração, atrair mais população, favorecer a natalidade e diminuir a mortalidade, alterando a própria estrutura demográfica que condiciona o sistema de pensões.

A comparação com a Irlanda ajuda a compreender esta relação. Apesar das especificidades do seu modelo económico, há poucas décadas era, tal como Portugal, um país periférico e de forte emigração. A construção de uma economia dinâmica, aberta e especializada em bens e serviços intensivos em conhecimento e tecnologia permitiu-lhe criar empregos qualificados, elevar salários, atrair população e alcançar uma estrutura demográfica muito mais favorável. Portugal não poderá copiar integralmente esse percurso, mas pode aproximar a sua estrutura produtiva dos países europeus mais competitivos, como vários deles fizeram através de modelos distintos, embora com vários traços comuns. Por isso, não basta reformar a fórmula das pensões nem criar novos instrumentos de poupança.

É necessário reformar a economia que lhes serve de base. Isso exige melhorar a educação e a qualidade das qualificações, remover os bloqueios ao investimento produtivo, reforçar a concorrência e a qualidade das instituições, acelerar a inovação e orientar progressivamente a especialização para atividades exportadoras mais intensivas em conhecimento e tecnologia. Só uma economia mais produtiva permitirá, simultaneamente, pagar melhores salários, reforçar as contribuições, aumentar a capacidade de poupança das famílias e tornar gradualmente menos desfavorável a evolução demográfica.

O problema é que tanto a reforma da Segurança Social como as reformas económicas exigem decisões cujos benefícios surgem muito depois dos respetivos custos políticos. É precisamente aqui que se revela uma das fragilidades mais preocupantes da nossa democracia. Demasiadas vezes, quem exerce o poder preocupa-se mais em não o perder e quem está na oposição preocupa-se mais em conquistá-lo do que em construir soluções cujos frutos serão, provavelmente, colhidos quando já nenhum deles estiver no Governo. O interesse eleitoral de curto prazo sobrepõe-se, assim, ao bem comum de longo prazo.

Esta lógica é particularmente grave porque governar deveria significar exatamente o contrário. O poder não é, ou não deveria ser, um fim em si mesmo. É um instrumento temporariamente confiado pelos cidadãos a quem governa para servir o interesse coletivo, incluindo o daqueles que ainda não votam e até dos que ainda não nasceram. Adiar reformas necessárias apenas porque os seus custos se sentem hoje e os seus benefícios só serão plenamente reconhecidos amanhã pode ser eleitoralmente conveniente, mas é politicamente egoísta e geracionalmente injusto.

E o adiamento não é neutro. Não reformar não significa preservar o sistema atual. Significa aceitar silenciosamente pensões relativamente mais baixas, uma idade de reforma progressivamente maior e uma carga crescente sobre as gerações futuras. Significa deixar aos que vierem depois uma fatura que os decisores de hoje não tiveram coragem de enfrentar.

O país precisa, por isso, de coragem política em duas frentes:

  1. Para reformar o sistema de pensões;
  2. Para reformar a economia que o financia, tornando-a mais produtiva, competitiva e capaz de criar valor.
    As propostas do relatório podem contribuir para uma Segurança Social mais transparente, sustentável e diversificada, mas não dispensam aquilo que continua a ser essencial: gerar mais crescimento económico e criar condições para que este se traduza em melhores salários, maior capacidade de poupança e pensões mais dignas.

A principal reforma da Segurança Social começa, assim, muito antes da idade da reforma. Começa na reforma da economia.

Se, como sustenta Pedro Santa Clara, a janela política para reformar o modelo de Segurança Social poderá estar gradualmente a fechar-se devido ao peso crescente dos pensionistas no eleitorado, a janela para reformar a economia nunca se fecha. Mas cada ano perdido torna a transformação mais difícil, mais cara e mais injusta para quem vem depois.

Quero, apesar de tudo, terminar com esperança. Nos momentos mais difíceis (até temos na nossa história recente um exemplo que não deve ser esquecido), Portugal acabou por encontrar quem compreendesse que chegar ao poder não é o objetivo último da política, mas apenas a oportunidade, necessariamente transitória, de o colocar ao serviço do país. Quem esteve disposto a governar não para a próxima sondagem ou para a próxima eleição, mas para a próxima geração. Quem teve a coragem de tomar decisões difíceis, de suportar a impopularidade e até de aceitar o risco de perder o poder por fazer aquilo que considerava necessário e certo, em vez de o conservar à custa do adiamento, da conveniência ou da inação.

É também por isso que quero acreditar que voltará a acontecer. Porque, no fim, o que verdadeiramente dignifica o exercício da política não é o tempo que se permanece no poder, nem sequer o poder que se conseguiu conquistar, mas aquilo que se teve a coragem de fazer com ele em nome do bem comum e o país que se deixou às gerações seguintes.