Rute Serra, Jornal SOL
Não basta criar entidades, é necessário garantir que funcionam
Quase três anos depois do início do respetivo processo, foi aprovada recentemente a diretiva anticorrupção da União Europeia (apenas a aguardar publicação no Jornal Oficial), a qual resultou de equilíbrios políticos relevantes: partindo da ambiciosa proposta inicial da Comissão Europeia, seguiu-se a tentativa de densificação do quadro jurídico pelo Parlamento Europeu e a defesa intransigente do reforço da independência das autoridades anticorrupção. O processo culminou com um texto que espelha as cautelas introduzidas pelo Conselho da União Europeia, que preferiu preservar as margens de autonomia dos Estados-Membros quanto à organização institucional, às imunidades e à extensão de algumas incriminações.
Certo é que esta nova diretiva europeia, que terá de ser, entretanto, transposta para direito nacional, não se limita a atualizar o direito penal da União. Com efeito, introduz um critério de exigência, que obriga os Estados-Membros a encarar, em definitivo, a corrupção como um problema de organização do Estado, e não apenas como um conjunto de ilícitos a punir. O traço distintivo desta legislação reside, pois, na deslocação do centro de gravidade do modelo clássico de ius puniendi para o aperfeiçoamento da arquitetura institucional.
O próprio texto da diretiva é claro, ao reconhecer que a corrupção compromete a qualidade da democracia, o funcionamento das economias e a confiança nas instituições. Porém, a novidade não está nessa constatação. Está antes no modo como essa premissa se traduz em obrigações concretas: harmonização penal, sim, mas sobretudo exigência de sistemas preventivos estruturados e de entidades capazes de os sustentar.
É neste ponto, que o reforço das autoridades anticorrupção ganha centralidade. A diretiva não impõe modelos fechados, mas define um núcleo mínimo de condições: existência de organismos especializados, dotados de competências, recursos e proteção contra interferências externas. A formulação é deliberadamente ampla, mas o seu alcance é exigente e inequívoco: não basta criar entidades, é necessário garantir que funcionam.
Esta constatação está alinhada com os standards europeus para autoridades anticorrupção, desenvolvidos pela rede European Partners Against Corruption (EPAC/EACN), de natureza não vinculativa, mas amplamente reconhecidos, desde 2011, como referência de boas práticas. Estas linhas orientadoras assentam em três pilares fundamentais: independência, capacidade operacional e enquadramento institucional.
A independência, por exemplo, deixa de poder ser avaliada apenas pela configuração legal. Os standards internacionais são claros, ao exigir independência política, funcional e financeira, o que implica atentar em questões como o modelo de nomeação, a estabilidade dos mandatos, a autonomia orçamental e a capacidade de definir prioridades, sem condicionamentos externos. São dimensões menos visíveis, mas decisivas.
O mesmo se aplica à accountability. Ao exigir recolha de dados e monitorização, a diretiva reforça esta lógica. Em termos práticos, existirá uma pressão crescente para demonstrar resultados, e não apenas atividade.
Também ao nível da cooperação institucional se antevê um impacto relevante. Existe o reforço desta necessidade, nomeadamente no contexto da cooperação transfronteiriça e da articulação com diferentes autoridades nacionais. Em sistemas administrativos tradicionalmente segmentados, como o português, este será um dos testes mais exigentes.
Há ainda uma dimensão menos discutida, mas igualmente importante: a relação com a sociedade. Ao enfatizar transparência e sensibilização, a diretiva converge nesse sentido. Deste modo, haverá que reforçar o papel destas entidades não apenas como órgãos de controlo, mas como produtores de confiança pública.
Portugal dispõe já de um quadro institucional e normativo relevante neste domínio, que será agora sujeito a um novo nível de exigência quanto à forma como as instituições funcionam na prática, com consequências objetivas ao nível do investimento em capacidade técnica, do reforço da autonomia das instituições dedicadas, da melhoria dos sistemas de informação e da promoção de uma cultura organizacional orientada para resultados. Exigir-se-á, ainda, uma maior exposição ao escrutínio interno, europeu e público.
A exigência última é cristalina: não basta ter políticas anticorrupção; é necessário demonstrar que resultam.