Óscar Afonso, ECO Magazine
Se quisermos crescer mais e convergir com os países mais avançados, regular melhor deixou de ser um detalhe: é uma condição essencial para o futuro do país.
No início de 2025 foi divulgado o Position Paper nº1/2025 do Gabinete de Estudos da Faculdade de Economia da Universidade do Porto (FEP), dedicado aos obstáculos regulamentares e às barreiras à concorrência nos mercados de produto em Portugal. O estudo analisa os dados mais recentes do índice de Product Market Regulation (PMR) da OCDE, de julho de 2024.
Na altura, escrevi neste mesmo espaço uma crónica sobre um aspeto simbólico desse estudo, o caso da “comporta regulatória” — ou regra ‘one-in, one-out’. Sempre que um novo ato normativo crie custos de contexto, um outro de custo equivalente deverá ser eliminado —, prevista há mais de 10 anos, mas nunca implementada. Este facto ilustra bem o desinteresse dos governos que se seguiram em atenuar a excessiva complexidade regulatória que penaliza a produtividade.
Decorrido um ano, sem avanços relevantes neste domínio, e num enquadramento político marcado pela preferência por soluções mínimas em detrimento de reformas estruturais, retomo este trabalho para sistematizar os principais resultados, identificar áreas críticas e reiterar recomendações prioritárias para uma agenda de crescimento e competitividade que continua por concretizar em Portugal.
A mensagem de fundo é simples, mas exigente do ponto de vista político: Portugal continua excessivamente regulado nos mercados de bens e serviços em comparação com a maioria dos países da União Europeia (UE) e da OCDE, e os progressos feitos nos últimos anos foram insuficientes para corrigir um ponto de partida desfavorável em várias áreas importantes.
Esse excesso global de regulação traduz-se em menos concorrência, preços mais elevados, menor produtividade e, em última instância, um nível de vida inferior ao que seria possível.
1. O que mede o índice PMR e porque é relevante para o bem-estar
O índice PMR da OCDE mede os obstáculos regulamentares à entrada de empresas e ao funcionamento da concorrência nos mercados de produto. Está organizado em duas grandes áreas:
- As distorções induzidas pela intervenção do Estado, incluindo a propriedade pública, o envolvimento em operações comerciais e a avaliação do impacto das regulações;
- As barreiras à entrada doméstica e estrangeira, que abrangem a carga administrativa e regulamentar, as barreiras nos setores dos serviços e das redes, e as barreiras ao comércio internacional e ao investimento externo.
Sendo um índice de regulação, o seu valor ideal é baixo — não porque a regulação não seja necessária, mas porque uma regulação eficiente deve proteger objetivos sociais relevantes sem criar custos excessivos ou distorções concorrenciais.
A evidência económica é robusta: mercados mais concorrenciais conduzem a preços mais baixos, maior quantidade transacionada, maior excedente social e maior produto potencial. Beneficiam os consumidores, mas também as empresas, através do acesso a inputs mais baratos e de um ambiente competitivo que incentiva a eficiência e a inovação.
Por isso, quanto menor o índice PMR, maior tende a ser a competitividade de um país, ainda que outros fatores — como a fiscalidade — também sejam determinantes.
Importa, assim, analisar o desempenho de Portugal não apenas em termos absolutos, mas sobretudo de forma comparada e dinâmica, isto é, olhando para o nosso posicionamento relativo e para a sua evolução ao longo do tempo.
2. Progresso insuficiente no PMR: Portugal continua entre os piores da UE e da OCDE
Entre 2018 e 2023, o índice PMR de Portugal baixou de 1,72 para 1,57 pontos. Trata-se de uma evolução positiva, mas claramente insuficiente. A descida foi exatamente igual à registada na média da OCDE, o que significa que não melhorámos a nossa posição relativa. Em 2023, Portugal continuava a apresentar o 9.º pior valor (9º índice mais alto) entre os 38 países da OCDE.
O retrato é ainda mais preocupante no contexto europeu. Entre os 26 países da UE avaliados, Portugal registava o 5º pior índice PMR, tendo inclusive perdido uma posição face a 2018. Apenas Malta, Luxemburgo, Chipre e Hungria apresentaram um grau de restritividade regulamentar superior ao nosso.
Estes resultados mostram que Portugal tem reformado pouco e devagar, num contexto internacional em que outros países avançaram de forma mais consistente na redução de barreiras à concorrência.
3. Análise estática comparada
- 3.1. Onde estamos melhor — e porque isso não chega
Há apenas uma subárea em que Portugal não apresenta problemas relevantes: as barreiras ao comércio internacional e ao investimento externo, onde estamos melhor do que a mediana da OCDE e da UE. Esse bom desempenho resulta, em larga medida, da integração europeia e do mercado único, mais do que de opções de política económica nacionais.
Realço ainda alguns indicadores específicos em que o país surge relativamente bem posicionado, mas que são largamente contrariados por maus resultados noutros domínios.
Por exemplo, as licenças e autorizações apresentam um desempenho aceitável, mas isso é mais do que compensado por uma carga administrativa e regulamentar excessiva noutros requisitos impostos às empresas (abaixo forneço mais detalhes a este respeito).
Do mesmo modo, surgimos relativamente bem posicionados nas barreiras à entrada nos setores de redes — com as ressalvas apontadas abaixo —, mas Portugal é o 2.º pior país da UE e da OCDE nas barreiras à entrada no setor dos serviços, acabando por ficar mal posicionado no conjunto dos serviços e setores de redes (6º pior na OCDE e 4º pior na UE).
Ou seja, os poucos pontos fortes existentes são insuficientes para compensar os défices estruturais em áreas relevantes para a competitividade.
- 3.2. Onde estamos pior: Estado, serviços e burocracia como travões à concorrência
Os maiores défices de competitividade de Portugal no índice PMR concentram-se em áreas de reformas bem conhecidas, mas persistentemente adiadas e secundarizadas. Desde logo, nas distorções induzidas pela intervenção do Estado, em particular na avaliação do impacto das regulações — avaliação do efeito na concorrência; envolvimento de todas as partes interessadas; e regulação do lobbying —, na propriedade pública e na governação das empresas públicas. A estas somam-se problemas sérios na contratação pública e, do lado das barreiras à entrada, na carga administrativa e regulamentar e nas restrições à entrada no setor dos serviços, já acima referidas.
No que respeita à avaliação do impacto das regulações, apesar de algum progresso em termos absolutos desde 2018, Portugal continua entre os países com piores registos da UE e da OCDE.
A introdução do modelo “Custa Quanto?” e a criação da PLANAPP representaram avanços relevantes no processo legislativo, reconhecidos pela própria OCDE. No entanto, falta um enfoque explícito no impacto concorrencial das novas regulações, bem como um reporte sistemático e transparente dos resultados.
A inexistência de relatórios públicos regulares e a ausência de informação sobre a aplicação efetiva do “Teste PME” revelam que a avaliação de impacto continua a ser vista mais como um requisito formal do que como um instrumento central de política económica.
A situação é igualmente preocupante no que toca à carga administrativa e regulamentar. Portugal apresenta requisitos excessivos para a criação e funcionamento de empresas, sobretudo no caso das empresas individuais e das sociedades de responsabilidade limitada. A complexidade dos procedimentos, a dispersão institucional e a fraca comunicação da regulação contribuem para custos de contexto elevados, que penalizam a entrada de novos operadores e desincentivam o crescimento das empresas existentes. A referida “comporta regulatória”, prevista há mais de uma década e nunca implementada, tornou-se um símbolo desse imobilismo reformista.
4. Serviços e empresas públicas: menos concorrência, menos eficiência
O setor dos serviços merece um destaque particular. Como referido, Portugal apresenta das piores posições da UE e da OCDE nas barreiras à entrada neste setor, que é hoje central para o funcionamento da economia e para a competitividade dos restantes setores. Restrições excessivas, profissões regulamentadas com regras pouco proporcionais e uma presença forte do Estado como operador económico limitam a concorrência e a inovação.
Estas restrições cruzam-se com problemas estruturais na governação das empresas públicas. O índice PMR revela um mau posicionamento de Portugal no que respeita ao âmbito da propriedade pública e, sobretudo, ao isolamento da disciplina de mercado.
Em muitos casos, as empresas públicas operam em setores onde não existem razões claras de interesse público que justifiquem a sua presença, beneficiando ainda de condições que distorcem a concorrência. Acresce a falta de clareza nas obrigações de serviço público e a existência de subsídios cruzados, que tornam opaco o verdadeiro custo dessas políticas.
Também a contratação pública surge como uma área crítica. A excessiva utilização de adjudicações diretas, falhas no planeamento e níveis insuficientes de transparência limitam a concorrência e reduzem a eficiência da despesa pública. Num contexto de recursos escassos, estes problemas têm impactos diretos sobre a produtividade e sobre a confiança dos agentes económicos.
5. Análise dinâmica: melhorar não chega quando os outros melhoram mais
A análise dinâmica do PMR entre 2018 e 2023 traz um alerta adicional. Portugal perdeu posições em vários rankings não apenas nos indicadores onde houve um agravamento absoluto, como no âmbito da propriedade pública, mas também em muitos casos em que o valor do indicador não se alterou. Isto significa que outros países avançaram enquanto Portugal ficou parado.
É o caso da regulação do lobbying, dos requisitos administrativos para as empresas, da contratação pública e da governação das empresas públicas. Mesmo no indicador de avaliação do impacto das regulações na concorrência — aquele em que mais melhorámos em termos absolutos — continuamos a apresentar um dos piores desempenhos relativos. Esta evidência sublinha a importância de processos de melhoria contínua e estrutural, em vez de reformas pontuais e incompletas.
6. Setores de redes: Progresso desigual e riscos de complacência
Uma das poucas áreas em que Portugal apresenta um posicionamento relativamente favorável no índice PMR é a das barreiras à entrada nos setores de redes, onde surge abaixo da mediana da OCDE e UE. No entanto, este resultado deve ser lido com cautela.
O índice não disponibiliza informação recente suficientemente desagregada por setor para o caso português, o que impede a identificação precisa de problemas específicos. Daí a importância de aprofundar a análise a um nível setorial mais fino.
O contraste entre setores é evidente.
Nas telecomunicações, tudo indica que a redução de barreiras à entrada terá contribuído para uma maior pressão concorrencial, como ilustra a recente entrada de um novo operador com ofertas significativamente mais competitivas, forçando reduções de preços por parte dos operadores instalados. Ainda assim, os obstáculos enfrentados por esse novo operador, amplamente noticiados, mostram que subsistem barreiras relevantes que importa identificar e remover, sobretudo num setor crucial para a atividade económica, a coesão territorial e a inclusão digital.
Já no setor ferroviário, o atraso é estrutural. O processo de liberalização, em particular no transporte de passageiros, encontra-se muito aquém do que seria desejável, e o atraso acumulado do Plano Ferroviário Nacional é revelador de uma estratégia pouco alinhada com as melhores práticas europeias. A insistência na bitola ibérica reforça o isolamento do país, limita a integração com Espanha e o resto da Europa e compromete o desenvolvimento do transporte ferroviário de mercadorias. Aqui, as barreiras à entrada, a insuficiência da infraestrutura e as opções estratégicas confundem-se, criando um dos casos mais evidentes de falha regulatória com impacto direto na competitividade da economia.
7. O PRR: contributo relevante, mas impacto limitado no PMR
As reformas e investimentos previstos no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) podem contribuir para melhorar o desempenho de Portugal no índice PMR, sobretudo nas áreas da simplificação e digitalização administrativa, da transição energética e da promoção da concorrência através do investimento em infraestruturas, com destaque para a ferrovia e os portos. A nova lei de acesso a profissões regulamentadas, menos restritiva, é outro exemplo positivo.
Contudo, é importante não criar expectativas excessivas. O PMR mede resultados efetivos e não intenções ou anúncios. A digitalização, por si só, pode tornar processos mais rápidos, mas não altera a legislação nem elimina regulações excessivas, que são o foco central do índice. Além disso, o PRR cobre apenas alguns mercados de produto, deixando de fora muitos outros avaliados pelo PMR. No caso das profissões regulamentadas, a resistência das ordens profissionais e a necessidade de fiscalização eficaz colocam em causa o impacto real da nova legislação.
Assim, o contributo global do PRR para uma melhoria substancial do índice PMR deverá ser moderado, a menos que seja acompanhado por reformas estruturais mais profundas e por uma implementação efetiva das leis já aprovadas.
8. Recomendações prioritárias: um roteiro claro para reformar os mercados de produto
O Position Paper da FEP identifica 40 recomendações, das quais 20 são consideradas prioritárias. Em conjunto, elas apontam para uma agenda coerente de reforma dos mercados de produto, assente em cinco eixos fundamentais:
- Avaliar melhor antes de regular,
- Reduzir a carga regulamentar existente,
- Reforçar a disciplina de mercado nas empresas públicas,
- Abrir os serviços à concorrência melhorar a governação regulatória.
Entre as recomendações com maior impacto potencial destacam-se:
- A introdução de um teste específico de concorrência no processo legislativo;
- A implementação efetiva da comporta regulatória e de uma guilhotina regulatória;
- A revisão do portefólio de empresas públicas e o reforço da disciplina de mercado;
- A digitalização e transparência da contratação pública;
- A eliminação de barreiras à entrada nos serviços e nas profissões regulamentadas;
- O aprofundamento da liberalização da ferrovia, acompanhado de uma revisão estratégica do Plano Ferroviário Nacional.
Estas recomendações não exigem, em muitos casos, grandes recursos financeiros. Exigem sobretudo vontade política, capacidade técnica e uma mudança cultural na forma como o Estado regula e intervém na economia.
Para não maçar o leitor, deixei apenas uma apreciação genérica das principais recomendações, mas quem tiver interesse em lê-las com detalhe pode consultar o Position Paper na página do G3E2P – Gabinete de Estudos Económicos, Empresariais e de Políticas Públicas da FEP.
Conclusão: menos barreiras, mais concorrência, melhor nível de vida
O excesso de regulação e o défice de concorrência nos mercados de produto têm efeitos económicos claros:
- Preços mais elevados,
- Menor eficiência,
- Menor produtividade
- Um nível de vida inferior ao que seria possível.
A redução dessas barreiras é uma condição necessária para atrair investimento, estimular a inovação e reforçar a concorrência no mercado interno.
Essa mudança deve estar integrada numa reforma profunda do Estado, que inclua não apenas a simplificação regulatória, mas também uma transformação cultural, tanto na Administração Pública como nos reguladores independentes, passando de uma lógica centrada na burocracia para uma abordagem orientada para a simplificação, a avaliação de impacto e a inovação regulatória.
Ainda assim, importa ser claro: Por mais que Portugal melhore no índice PMR, dificilmente será verdadeiramente competitivo se não reduzir de forma expressiva a sua carga fiscal, em particular sobre as empresas. O elevado esforço fiscal e uma das mais altas taxas efetivas de IRC da UE continuam a penalizar o investimento e a criação de valor. Uma reforma séria dos mercados de produto deve, por isso, caminhar a par de uma reforma do Estado e do sistema fiscal, há demasiado tempo adiadas.
O índice PMR oferece um instrumento objetivo de diagnóstico e comparação internacional. Usá-lo de forma sistemática, aprender com as melhores práticas e agir de forma consequente, mais do que uma mera ‘tecnicalidade’, é uma exigência económica e política.
Se quisermos crescer mais e convergir com os países mais avançados, regular melhor deixou de ser um detalhe: é uma condição essencial para o futuro do país.