Óscar Afonso, ECO Magazine
A paz na Ucrânia, se chegar, será positiva, mas terá um custo elevado para os europeus e Portugal não será exceção. A continuação da guerra terá um custo ainda maior, financeiro e humano.
Nos últimos dias temos assistido ao retomar de negociações com vista a um acordo de paz na Ucrânia, intermediadas pelo Presidente dos EUA, Donald Trump, que organizou duas reuniões importantes em poucos dias. Depois de reunir com o Presidente da Rússia na passada sexta-feira no Alasca, nesta segunda-feira reuniu em Washington com o Presidente da Ucrânia e altos representantes europeus – a Presidente da Comissão Europeia e os chefes de Estado das cinco maiores economias europeias, mais a Finlândia, que partilha uma larga fronteira com a Rússia.
Independentemente dos interesses de Trump no processo –- económicos e pessoais, não sendo segredo que pretende ser premiado com o Nobel da Paz –-, teve o mérito de relançar as negociações de paz, como reconheceram vários dos líderes europeus presentes.
Nesta crónica analiso alguns dos principais aspetos das negociações — lembrando que estas ainda decorrem e que não será fácil alcançar um acordo para uma paz duradoura na Ucrânia e na Europa. Trata-se de um processo que continuará a ‘fazer correr muita tinta’, mas cujo essencial é retirar as implicações para a economia portuguesa: seja no cenário em que a paz finalmente regresse ao continente europeu, o que hoje parece mais próximo, seja no caso de a guerra se prolongar.
O papel principal de Trump, o negociador, no processo de paz na Ucrânia e a UE como figurante
Já se antevia que, neste segundo mandato como Presidente dos EUA, Donald Trump, com maioria nas duas câmaras do Congresso, teria ainda mais poder para exercer a sua visão transacional da política, incluindo na política externa, com consequências para o resto do mundo.
Com a guerra tarifária que Trump lançou, vimos a política comercial e a diplomacia (incluindo a económica) serem substituídas pela ameaça de tarifas elevadas que podem ser reduzidas ou mesmo eliminadas em contrapartida das suas pretensões, aproveitando o facto de os EUA serem ainda a maior economia mundial, pelo menos enquanto mercado de consumo – sendo a China cada vez mais o maior produtor, disputando a hegemonia dos EUA, o que é o principal fator da geopolítica mundial.
E se a pressão de Trump tem sido, sobretudo, para a realização de acordos comerciais, com vista a alcançar ganhos de vária ordem – económicos, mas também políticos, como se viu com a imposição de uma tarifa mais alta ao Brasil devido ao processo judicial do seu amigo e antigo Presidente brasileiro, Bolsonaro –, no caso do processo de paz na Ucrânia, a ameaça de tarifas secundárias sobre os principais compradores do petróleo russo (China e Índia) foi a forma de Trump chamar Putin ‘a jogo’.
Essa ameaça de tarifas secundárias poderá vir a ser o ‘game changer’ para a paz na Ucrânia – além de acordos entre Trump e Putin nas áreas da energia e outras, condicionais ao avanço do processo de paz –, ao pressionar a alguma abertura do líder russo, mesmo que pequena. A admissão de garantias de segurança para a Ucrânia, que antes era uma ‘linha vermelha’ de Moscovo, parece ser a única concessão de Putin e já serviu para desbloquear as negociações, mas será difícil alcançar entendimento noutros aspetos cruciais, como as concessões de território da Ucrânia pretendidas pelo líder russo.
Não se deve esquecer, porém, que tanto a China como a Índia têm margem para desempenhar um papel de mediação própria, fora da órbita de Washington. A crescente influência de Pequim nas instituições multilaterais e o seu relacionamento estratégico com Moscovo tornam-na um ator incontornável. Também a Índia, apesar da sua dependência energética, tem procurado afirmar-se como potência autónoma. Ignorar estes equilíbrios pode levar a UE a subestimar a complexidade real do xadrez diplomático.
Essa ameaça de tarifas secundárias poderá vir a ser o ‘game changer’ para a paz na Ucrânia – além de acordos entre Trump e Putin nas áreas da energia e outras, condicionais ao avanço do processo de paz –, ao pressionar a alguma abertura do líder russo, mesmo que pequena. A admissão de garantias de segurança para a Ucrânia, que antes era uma ‘linha vermelha’ de Moscovo, parece ser a única concessão de Putin e já serviu para desbloquear as negociações, mas será difícil alcançar entendimento noutros aspetos cruciais, como as concessões de território da Ucrânia pretendidas pelo líder russo.
A postura algo errática de Trump faz parte de uma estratégia, a meu ver, que é tão simples como o conhecido sistema de incentivos do ‘pau’ e da ‘cenoura’ (‘stick and carrot’ na versão em inglês) para encorajar determinados comportamentos, em que as tarifas desempenham o papel principal, começando por ser exageradamente altas e depois baixando ou sendo mesmo eliminadas mediante contrapartidas.
Importa ainda salientar que esta estratégia tem também uma forte leitura doméstica. Trump capitaliza junto do eleitorado norte-americano a imagem de negociador duro, que não desperdiça recursos dos contribuintes fora do país, ao mesmo tempo que consegue contrapartidas comerciais e geopolíticas. Assim, a sua política externa é também um instrumento de política interna.
O principal objetivo de Trump no processo de paz da Ucrânia parece ser a rapidez do mesmo, passando o ónus e os custos da guerra para os países europeus caso a Ucrânia não aceite o que ‘está em cima da mesa’ (as principais pretensões russas), pois o principal objetivo é centrar a atenção e os recursos dos EUA na disputa com a China, incluindo a questão de Taiwan, onde está situada a maior empresa mundial de semicondutores – a TSMC (Taiwan Semiconductor Manufacturing Company), com uma importância estratégica crucial face à ascensão da Inteligência Artificial.
A ‘bajulação’ faz parte do sucesso negocial com Trump e os líderes europeus já compreenderam bem esse mecanismo, como se viu na reunião desta segunda-feira. Mas, após este período de aprendizagem, esse passará a ser apenas um formalismo do protocolo (além de usar fato, no caso do Presidente Zelenski).
No atual processo de paz, Trump tem usado a referida estratégia do ‘pau’ e da ‘cenoura’ com Zelenski, os líderes europeus e até Putin, não apenas com as armas negociais que dispõe (tarifas e poderio militar, sobretudo), mas também no relacionamento pessoal, ora destratando-os, quando seguem uma linha diferente da que pretende, ora fazendo os maiores elogios quando o acompanham.
Trump irá ganhar qualquer que seja o desfecho das negociações e há fortes evidências disso.
Se houver paz, as garantias de segurança dos EUA (possível força militar transnacional nas novas fronteiras da Ucrânia) serão partilhadas com países europeus e serão mais do que compensadas pelas compras de armamento pelos países da UE, o acordo de minerais com a Ucrânia e prováveis acordos com a Rússia.
Se a guerra continuar, Trump dirá que tentou tudo para alcançar a paz e culpará os líderes europeus e a Ucrânia pelo insucesso das negociações, ‘sacudindo a água do capote’ e passando totalmente os custos e o ónus para a Ucrânia e os países europeus, que estão a ser cada vez mais pressionados pelas opiniões públicas internas (e a ascensão de partidos extremistas, na UE) para acabar a guerra, e sabem que, sem o apoio dos EUA – mesmo que apenas fornecendo armas sem as pagar –, o desfecho será ainda pior.
Do lado da Rússia, se for concedida a pretensão territorial da totalidade do Donbass (além do reconhecimento oficial da Crimeia como russa), que ainda não conquistou totalmente (possivelmente concedendo pequenas parcelas de território conquistado em troca, a confirmar), conseguirá pela diplomacia o que não alcançou no campo de batalha, o que é um incentivo para não prosseguir a guerra, pelo menos para já, pois há o risco de que no futuro ‘volte à carga’, daí a importância das garantias de segurança para a Ucrânia, que relevam também para a segurança da UE.
Diria que há incentivos de todos os lados para que a guerra cesse num horizonte relativamente próximo, o que traz alguma esperança, mas resta saber a que custo para a Ucrânia e a UE – e se estão dispostos a aceitá-lo –, e se trará os ingredientes necessários a uma paz duradoura. Como diz o povo, ‘o diabo está nos detalhes’. A Justiça, essa não existirá com certeza se o agressor for premiado, como tudo aponta.
Trump já sinalizou que essa negociação territorial será feita entre Putin e Zelenski, ao promover um encontro bilateral (mas admitindo um encontro a três logo a seguir), o que é inteligente como mediador, salvaguardando-se de (mais) acusações de favorecimento numa das matérias mais sensíveis.
Como Putin convenceu Trump a abdicar da ideia de cessar-fogo por um acordo de paz potencialmente rápido, que lhe convém – os prémios Nobel são divulgados em outubro –, a pressão da agressão no campo de batalha continua e é um fator também não despiciendo nas negociações, quando o normal seria decorrerem no decurso de um cessar-fogo, que parece agora mais longe, mas poderá ainda acontecer.
Diria que há incentivos de todos os lados para que a guerra cesse num horizonte relativamente próximo, o que traz alguma esperança, mas resta saber a que custo para a Ucrânia e a UE – e se estão dispostos a aceitá-lo –, e se trará os ingredientes necessários a uma paz duradoura. Como diz o povo, ‘o diabo está nos detalhes’. A Justiça, essa não existirá com certeza se o agressor for premiado, como tudo aponta.
Ficará a lição, para a UE e a própria Ucrânia (que, relembre-se, abdicou do seu arsenal nuclear em favor da Rússia) de que a defesa é matéria de soberania nacional e não pode ser delegada, como os países da UE o fizeram com os EUA desde a Segunda Grande Guerra Mundial, tendo a ‘fatura’ do velho aliado chegado agora, ‘servida’ pela mão de Trump.
Poderá haver formas de o território do Donbass ficar sob gestão russa sem reconhecimento oficial – esperando que, no futuro, haja um volte-face com uma nova liderança russa –, como já li recentemente, o que salvaria um pouco ‘a face’ da Ucrânia (e, de forma associada, a da UE) e o seu esforço sobre-humano de defesa face ao gigante russo, mas será sempre algo mais simbólico no curto e médio prazo. Só Donald Trump poderá exercer verdadeira pressão sobre a Rússia nesse sentido com as suas armas negociais, mas resta saber se o fará, pois poderá haver outros acordos com a Rússia que procurará salvaguardar.
O único trunfo negocial da UE parece ser a redução dos muitos pacotes de sanções à Rússia, pois a compra de gás russo deixou de estar em cima da mesa, tendo sido um dos fatores que permitiu o início da guerra. Vejamos se esse trunfo será bem jogado para conseguir alguns ganhos na mesa de negociação, pois até agora a UE não passa de um ‘figurante’ em todo o processo negocial.
A adesão da Ucrânia à UE será um desses ganhos possíveis, sendo também crucial para o futuro desse país. Como Trump parece querer agradar a Putin, a UE poderá ainda jogar essa carta para envolver os EUA no esforço de reconstrução da Ucrânia e baixar essa fatura, mas é apenas uma possibilidade.
A UE a pagar a sua defesa, os custos da guerra na Ucrânia e, provavelmente, a reconstrução desse país
Cumprindo a sua promessa eleitoral de gastar menos recursos dos norte-americanos no exterior, Trump já conseguiu vários sucessos a esse nível com a sua política externa agressiva, remetendo os custos de defesa europeia para os europeus e fazendo os EUA ganhar dinheiro com isso:
· Comprometeu os países europeus com uma meta de 5% do PIB de despesa de defesa na NATO e responsabilizou-os pela sua defesa – após colocar dúvidas sobre a intervenção dos EUA em futuros conflitos na Europa, no âmbito do conhecido artigo 5º do Tratado do Atlântico Norte. A necessidade de uma defesa comum obrigará os países da UE a articularem-se melhor, a construir uma indústria europeia de defesa e, sobretudo, a gastarem mais nessa função de soberania.
· Obrigou ainda os países da União Europeia (UE) a comprar o armamento enviado pelos EUA para a Ucrânia, bem como, no âmbito do acordo comercial com os EUA, a comprarem um determinado valor de equipamento militar norte-americano, o que limita a capacidade de desenvolvimento de uma indústria de defesa europeia, que terá também de seguir a via das exportações.
- Assinou um acordo de exploração de minerais e terras raras com a Ucrânia, servindo de contrapartida pelo apoio militar dos EUA durante a presidência Biden.
- Posicionou os EUA para se livrarem rapidamente da questão da Ucrânia, seja conseguindo um acordo de paz, seja, delegando o ónus para os países europeus no caso da continuação da guerra.
A estes custos para a UE acrescem os custos de reconstrução da Ucrânia, tanto maiores quanto mais tempo durar a guerra, que também está a ser paga pela UE, o que é mais um incentivo para que ela finde. Os custos da reconstrução da Ucrânia poderão atingir valores equiparáveis ou mesmo superiores ao Plano Marshall do pós-guerra em proporção, mas desta vez sem a participação generosa dos EUA. É provável que a UE tenha de suportar a quase totalidade da fatura, num contexto orçamental já muito pressionado por novas prioridades internas como migrações e habitação.
Juntem-se as tarifas gerais de 15% no acordo da UE com Trump, que terá sido uma pré-condição para este servir como intermediário no processo de paz na Ucrânia, e percebe-se que Trump ganha em toda a linha.
Numa das minhas crónicas neste mesmo espaço de opinião defendi a importância da UE escolher negociadores hábeis e reconhecidos para as questões comerciais /económicas (sugeri Mario Draghi) e de defesa com os EUA. Olhando para os magros resultados da abordagem europeia e dos seus líderes, considero que poderíamos ter tido mais sucesso com essa abordagem que defendi, pois pior seria difícil, evidenciando a crise de lideranças que enfrentamos. Trump tem usado diversos negociadores nas várias áreas, que muitos comentadores desprezam por serem desconhecidos ou virem de fora das respetivas áreas, mas a verdade é que têm entregue resultados, por mais que nos custe admitir.
O desfecho do processo de paz na Ucrânia, o orçamento da UE e as implicações para Portugal
Além de novas prioridades, como habitação e migrações, o orçamento da UE será pressionado por todos os custos de defesa e com a Ucrânia que referi, que não parecem incorporados na atual proposta, bem como o impacto negativo das tarifas na economia da UE, com realce para a economia da Alemanha, a maior e com um peso relevante do mercado norte-americano nas exportações.
Um desfecho rápido do processo de paz poderá mesmo influenciar o orçamento, se acelerar a adesão da Ucrânia à UE e exigir mais rapidamente a comparticipação nos custos de reconstrução, que muito provavelmente recairá sobretudo na UE, dependendo também das negociações em curso, como referi.
Se a guerra prosseguir, os custos da reconstrução serão apenas adiados e alargados, e os custos de armar a Ucrânia subirão, o que será ainda pior a nível financeiro, além do custo em vidas humanas e sofrimento.
Deixarei uma análise mais detalhada do orçamento da UE atualmente em discussão (2028-2034) para outra altura, mas para efeitos de exposição refiro apenas que, para já, com uma proposta de despesa que deverá ser substancialmente revista em baixa – a Alemanha, o principal contribuinte, já a rejeitou claramente – para as atuais prioridades, mas poderá ter de ser revista em alta com mais custos associados à Ucrânia, o governo português já se queixou que há um corte de sete mil milhões de euros para Portugal.
Para Portugal, os riscos não se limitam, pois, à redução de fundos. Embora não dependamos do gás russo, continuaremos a ser afetados pelos preços da energia no mercado europeu, que influenciam diretamente a competitividade das empresas. Por outro lado, as reformas estruturais exigidas não podem ficar pela retórica: é imperativo acelerar a modernização da justiça, aumentar o investimento em inovação tecnológica e garantir maior flexibilidade do mercado de trabalho. Sem estas mudanças e outras, dificilmente acompanharemos o ritmo das economias de Leste quando a paz regressar.
Temo, assim, que a redução dos fundos europeus de Portugal no quadro 2028-2034 venha a ser muito maior numa versão aceite pela Alemanha e refletindo a despesa com a Ucrânia. Isto a acrescer ao fim do PRR em 2026, significando que a redução de apoios europeus começa em 2027.
Num cenário de paz na Ucrânia, é previsível que as economias de leste voltem a retomar uma tendência de crescimento muito superior ao nosso, exigindo uma elevação do potencial de crescimento económico de Portugal para não ser ultrapassado em nível de vida relativo e conseguir subir posições nesse indicador determinante, daí a importância de reformas estruturais nesse sentido.
Para Portugal, os riscos não se limitam, pois, à redução de fundos. Embora não dependamos do gás russo, continuaremos a ser afetados pelos preços da energia no mercado europeu, que influenciam diretamente a competitividade das empresas. Por outro lado, as reformas estruturais exigidas não podem ficar pela retórica: é imperativo acelerar a modernização da justiça, aumentar o investimento em inovação tecnológica e garantir maior flexibilidade do mercado de trabalho. Sem estas mudanças e outras, dificilmente acompanharemos o ritmo das economias de Leste quando a paz regressar.
Nesse cenário de paz, a vantagem de Portugal como destino turístico seguro, longe da guerra, também se desvanece (pelo menos a curto prazo), o que poderá provocar algum desvio de turistas, acentuando o abrandamento em curso do turismo (passada a euforia pós-pandemia), que tem sido um dos principais motores do crescimento recente da economia, excessivamente dependente desse setor. Como venho a afirmar, é crucial uma maior diversificação para a indústria e serviços de alto valor acrescentado.
Conclusão
As negociações em curso para a paz na Ucrânia confirmam que Donald Trump é um negociador hábil e já assegurou ganhos independentemente do desfecho desse processo: ou ficará com os louros da paz, ou transferirá o ónus e os custos da guerra para a Ucrânia e para a UE.
A Rússia poderá conquistar pela diplomacia o que não alcançou no campo de batalha, e a UE arrisca-se a assumir o papel de financiadora principal de uma paz imperfeita e de uma reconstrução caríssima, sobretudo se não for capaz de repartir esses custos com os EUA, o que parece pouco provável.
A UE precisa, pois, de avançar para uma verdadeira política externa e de defesa comuns. Enquanto depender quase exclusivamente da vontade dos Estados Unidos, a Europa continuará vulnerável a lideranças imprevisíveis em Washington, sejam de Trump ou de qualquer sucessor. Só uma maior autonomia estratégica poderá evitar que a UE se limite a financiar uma paz imperfeita ditada por outros.
Para Portugal, as consequências são claras: menos fundos europeus, mais contributos para a defesa comum e a urgência de acelerar reformas estruturais que aumentem o potencial de crescimento da economia, tornando-a mais assente em indústria e serviços de alto valor acrescentado e menos dependente do turismo, que poderá abrandar mais num contexto de paz, pelo menos a curto prazo.
A expectável retoma da dinâmica de crescimento dos países de leste num cenário de paz significará perder mais posições em nível de vida na UE se não elevarmos o potencial de crescimento económico, já que o nosso dinamismo recente assentou muito nos efeitos temporários do surto de turismo e do PRR, e a partir de 2027 teremos cada vez menos fundos europeus.
A paz na Ucrânia, se chegar, será positiva, mas terá um custo elevado para os europeus e Portugal não será exceção. A continuação da guerra terá um custo ainda maior,