Programa da AD. Ambição sem base reformista

Data:Abril 21, 2025

Óscar Afonso, Eco 

    A proposta eleitoral da AD acerta no rumo, mas não parece ter ainda ‘afinado bem o motor’ que pode ‘levar o barco a bom porto’.

Depois de, na semana passada, ter analisado o Programa do PS para as eleições legislativas antecipadas de 2025, neste Especial cumpro o prometido e avalio, com o mesmo grau de exigência, o Programa da AD (coligação PSD-CDS). Se ao PS falta ambição em matéria de crescimento económico e as medidas propostas nem sequer justificam um valor médio de cerca de 2% ao ano – pelo contrário, algumas são mesmo penalizadoras da competitividade –, o programa da AD apresenta fragilidades significativas:

  • Falha por não apresentar reformas estruturais suficientes;
  • Falha pela escassez de detalhe nas medidas propostas, o que compromete a justificação de uma ambição de crescimento que, sendo adequada — com um valor médio próximo dos 3% ao ano — exige maior fundamentação. Falta quantificar o impacto das medidas previstas e explicitar o modelo económico subjacente. A concretização desse crescimento permitir-nos-ia, segundo um estudo da Faculdade de Economia do Porto (FEP), integrar o grupo dos países mais ricos da União Europeia (UE) no espaço de uma década. Porém, num contexto de incerteza como o atual, seria mais prudente assumir uma meta relativa mais robusta: crescer, pelo menos, 1,4 pontos percentuais (p.p.) acima da média da UE;
  • Falha ainda por não apresentar uma análise de sensibilidade que permita antecipar os riscos associados à conjuntura internacional — em particular, o potencial impacto de uma nova guerra tarifária iniciada por Trump. A concretização deste cenário poderá obrigar ao adiamento de medidas populares, como a prometida descida do IRS.

1. Ambição de crescimento da AD certa, mas falta analisar o impacto das reformas propostas e os riscos

O cenário macroeconómico da AD prevê um crescimento económico médio anual de 2,9% entre 2024 e 2029 (com os valores anuais a exibirem uma tendência de subida gradual até 3,2% em 2028 e 2029), que compara com 2,0% no Programa do PS e 1,9% no cenário de políticas invariantes do Conselho de Finanças Públicas (CFP), também divulgado em abril – ver Tabela 1.

Se tomarmos como válido o cenário do CFP, considerando apenas compromissos oficiais, vemos que o efeito das políticas do programa do PS sobre o crescimento económico é residual (0,1 p.p./ano), enquanto o do programa da AD é significativo (1,0 p.p./ano), mas não é justificado de forma conveniente, a meu ver, pois não é apresentado o modelo económico usado nem se quantificam os impactos das reformas, que carecem de detalhe.

De referir ainda que, face ao programa eleitoral de 2024 da AD, os valores anuais de crescimento foram reduzidos em 0,1 p.p. entre 2025 e 2027 e em 0,2 p.p. em 2028, possivelmente a refletir menos ambição na baixa do IRC (descida da taxa geral até 17%, em vez de 15%; 15% para as PME, em vez de 12,5%), que tem um efeito positivo significativo sobre o crescimento económico em Portugal, segundo um estudo da Fundação Francisco Manuel dos Santos (FFMS). Este resultado está mais em linha com a generalidade da literatura económica nesta área do que o do estudo inserido no Boletim Económico de dez-24 do Banco de Portugal (BdP), que só admite um impacto positivo residual em condições muito específicas à abordagem e hipóteses muito restritivas, como analisei num artigo anterior.

O PS e outros partidos de esquerda têm-se referido na campanha eleitoral a esse estudo do BdP para rejeitar uma redução transversal da taxa de IRC, como propõe a AD – mas também a IL e o PAN, convém não esquecer –, o que depois é propagado nos media, pelo que considero um dever de serviço público exercer o contraditório e sublinhar que o estudo da FFMS relativo a Portugal está mais alinhado com os resultados prevalecentes na literatura económica internacional, publicados em revistas científicas de referência por autores de reconhecida relevância académica. O estudo da FFMS tem também a vantagem de ter analisado uma medida que considero mais prioritária ao nível do IRC, a eliminação da derrama estadual progressiva, por ser mais relevante para a atração de investimento direto estruturante.

Em geral, a descida da carga fiscal é positiva para a competitividade e o crescimento económico, sobretudo na componente de impostos diretos, é o que mostra a generalidade da literatura nesta área. Isto significa que a receita abdicada será recuperada a prazo, pelo menos em parte, por via do maior crescimento económico induzido. A compensação inicial da perda de receita, antes de os efeitos positivos sobre o crescimento se iniciarem, não é irrelevante para as contas finais. A forma mais virtuosa de financiar a baixa da carga fiscal é aumentar a eficiência da despesa pública, por via da compressão da despesa corrente primária, o que pressupõe uma reforma profunda do Estado (ver ponto 2 abaixo).

Se o valor orçamental da redução do IRC não é revelado no programa da AD – tem-se apontado a cerca de 1500 milhões de euros (M€) –, no caso do IRS é especificado um desagravamento adicional de 2000 M€, dos quais 500 M€ em 2025. Em comparação, o PS diferenciou-se e promete agora uma redução do IVA de bens alimentares essenciais e eletricidade, deixando de se focar na redução do IRS, que tem mais impacto no crescimento de longo prazo. De resto, salvo algumas novidades pontuais, os programas de 2025 da AD e do PS são um prolongamento dos de 2024.

Tabela 1. Cenários de crescimento económico da AD, do PS e do CFP (este em políticas invariantes)

Fontes: Aliança Democrática (coligação PSD-CDS), AD, programa eleitoral 2025 AD; Partido Socialistas, PS, programa eleitoral 2025 PS; Conselho de Finanças Públicas, CFP, Perspetivas Económicas e Orçamentais 2025-2029 (cenário de políticas invariantes).

No cenário macroeconómico da AD falta ainda uma análise de sensibilidade que permita avaliar o impacto dos riscos da conjuntura, em particular a guerra tarifária de Trump. Se o efeito direto das tarifas sobre bens produzidos em Portugal é relativamente limitado, o efeito indireto via redução do crescimento económico da UE é maior, afetando bens e serviços, com realce para o turismo. A Comissão Europeia estima um impacto negativo até 0,6% no PIB da UE num cenário de tarifas de 25% dos EUA. Isto deveria ser analisado no Programa da AD, salientando que a materialização dos riscos adversos pode fazer adiar medidas, com realce para aquela assumidamente mais emblemática e custosa, a redução do IRS. Por outro lado, se o crescimento da UE se reduzir, será igualmente ambicioso Portugal alcançar um ritmo de crescimento médio abaixo de 3%, mas pelo menos 1,4 p.p. acima da UE, pois tal permitirá também alcançar a metade de países com maior nível de vida da UE, como refere o estudo da FEP.

Diga-se, para ser justo, que não é habitual os programas eleitorais incluírem uma análise de sensibilidade às projeções de crescimento – nem o programa do PS nem os dos demais partidos o fazem, tanto quanto é do meu conhecimento –, que geralmente é feita apenas no relatório do Orçamento de Estado, mas seria uma boa prática, sobretudo em alturas de invulgar incerteza, como agora (bem como nos últimos anos, com a pandemia e a guerra). Isto porque dá maior transparência e confiabilidade aos números de crescimento apresentados, dos quais depende a evolução da receita pública e a exequibilidade das medidas de política apresentadas aos eleitores e que influenciam a sua vida quotidiana, como nova despesa social e desagravamento de impostos, que se refletem nas projeções orçamentais (ponto 2).

2. Excedente orçamentais assentes no otimismo quer do crescimento quer da reforma do Estado

O CFP apresenta, no seu cenário de políticas invariantes, um risco claro de Portugal regressar a défices orçamentais, como tem sido bastante noticiado nos media.

Tabela 2 – Previsões de défice e dívida púbica da AD, do PS e do CFP (% do PIB)

Fontes: Aliança Democrática (coligação PSD-CDS), AD, programa eleitoral 2025 AD; Partido Socialistas, PS, programa eleitoral 2025 PS; Conselho de Finanças Públicas, CFP, Perspetivas Económicas e Orçamentais 2025-2029 (cenário de políticas invariantes).

O programa da AD prevê a manutenção de excedentes ligeiros em percentagem do PIB até 2029, refletindo, em grande medida, projeções de crescimento económico significativamente mais altas que as do CFP, como já referido – uma maior dinâmica do PIB não apenas reduz o numerador, por elevar a receita fiscal e baixar a despesa com subsídios de desemprego, mas também o denominador do rácio. Por comparação, o PS apenas apresenta um ano de défice orçamental no seu horizonte de previsão (0,4% em 2026, devido ao impacto dos empréstimos do PRR) e valores nulos ou ligeiramente excedentários nos demais anos, apesar do ritmo de crescimento económico médio ser praticamente igual ao do CFP, pelo que possivelmente o PS será mais otimista nas assunções de base. Em ambos os programas, um crescimento económico abaixo do previsto poderá exigir medidas compensatórias para evitar défices.

Face aos melhores dados de crescimento e saldo orçamental, não é de espantar que o rácio da dívida pública em 2029 seja mais baixo no programa da AD (75,1% do PIB, face a 76,6% no do PS e 85,4% no cenário de políticas invariantes do CFP).

Além do cenário económico otimista, os excedentes orçamentais da AD resultam ainda do compromisso de compressão da despesa corrente primária – de 37,2% do PIB em 2025 para 36,5% em 2029 – assumido perante a UE no Plano Orçamental-Estrutural Nacional de Médio Prazo, que também está vertido no cenário de políticas invariantes do CFP, por ser um compromisso oficial vinculativo. O CFP aponta para uma descida de 37,7% para 36,6% do PIB, pelo que a principal diferença está no valor em 2025, que é significativamente mais baixo nos dados da AD sem justificação aparente. De referir que o PS não apresenta detalhe das componentes orçamentais, apenas o saldo e a dívida, sendo menos completo que o da AD.

Reitero que a descida prevista do rácio da despesa corrente primária pressupõe uma reforma profunda do Estado – como propus num artigo anterior sobre reformas estruturais que o país precisa e devem ser abordadas na campanha –, o que não é percetível no programa da AD:

  • O Orçamento de Estado de 2025 apontou para um rácio de entradas por cada saída de funcionário público de 1, tal como referido pelo Ministro das Finanças, presumindo-se que o programa da AD mantenha essa política no horizonte até 2029 (não encontrei nada dito a esse respeito), por ser estrutural. Ora precisamos de um valor bem inferior à unidade para reduzir o peso da despesa corrente primária no PIB, como prometido à Comissão Europeia, sendo que o descongelamento recente de várias carreiras da função pública, necessário para a pacificação em áreas cruciais (como Educação e Segurança), torna esse desafio ainda maior. Não está em causa despedir funcionários — longe disso. Trata-se, isso sim, de substituir os que se reformam por um número inferior de novas entradas, complementando com a realocação de recursos humanos dos sectores com excesso para aqueles com carências identificadas. Para tal, exige-se uma gestão significativamente mais eficiente, assente em três pilares: descentralização, meritocracia e digitalização — com especial destaque para uma utilização alargada, mas responsável, da Inteligência Artificial. O rácio de substituição de 1 anunciado revela, nesse sentido, uma preocupante falta de ambição face à urgência destas reformas.
  • Por outro lado, uma verdadeira reforma do Estado deveria abrir espaço orçamental não apenas para baixar a carga fiscal, como previsto (1 p.p., de 37,4% do PIB em 2024 para 36,4% em 2029, com a redução do peso dos impostos a compensar a subida das contribuições sociais no PIB, que é menor do que no programa do PS porque a produtividade nominal sobe mais nos números da AD e fica mais perto dos aumentos propostos do salário médio e do salário mínimo, similares aos dos PS, sendo assim a subida salarial da AD mais sustentável, isto assumindo que o seu cenário otimista se concretiza), mas também para elevar o peso do investimento público – de modo a compensar anos de desinvestimento (refletidos na degradação da qualidade dos serviços públicos) e a redução dos apoios da UE após 2026. Ora tal requer uma baixa do peso da despesa corrente primária maior que a AD prevê, pois o que vemos é uma redução preocupante do peso do investimento público de 4,1% do PIB em 2025 para 3,4% em 2029 (de 4,4% para 3,3% nos números do CFP), sendo claramente dissonante do otimismo quanto ao crescimento económico, que depende também do investimento público, além do privado.
  • A continuação dos processos de descentralização em curso (para freguesias, municípios e CCDR, essencialmente) prevista no Programa da AD não deverá ser suficiente para a reforma profunda do Estado e o aumento da coesão necessários. Eliminar o nível das freguesias (fundir concelhos) e criar o regional é uma solução mais europeia e poderá ser uma forma eficiente de reorganização administrativa, como mostrou outro estudo da FEP. Ora se ao nível das freguesias andamos para trás, com a reposição pelo Parlamento de várias que tinham sido agregadas – com os votos a favor da AD e do PS, nomeadamente –, o tema da regionalização foi ‘colocado na gaveta’ pelo PSD, onde ficará por mais quatro anos se continuar a governar, dada a ausência no Programa eleitoral da AD, contrariamente ao do PS. A reorganização administrativa do território, através da eliminação de freguesias, da fusão de concelhos e da criação de entidades com maior escala e capacidade de planeamento, poderá ser fulcral para uma melhor distribuição de oportunidades pelo País, aumentando a coesão territorial e reduzindo problemas como o desemprego estruturalmente elevado no contexto da UE e a pressão sobre a habitação nos grandes centros urbanos.
  • A reforma fiscal, apesar de algum desenvolvimento no Programa da AD com medidas que vão no sentido certo, deveria especificar claramente como objetivo uma redução significativa da despesa fiscal (via revisão e eliminação de benefícios fiscais injustificados) orientada para a redução de taxas de IRS e IRC, de modo a elevar a base fiscal e mitigar o impacto orçamental da baixa da carga fiscal, reforçando ainda a transparência, a simplificação e a atratividade para os investidores.
  • No que se refere à reforma do sistema de pensões, só é referido que a AD irá “promover uma discussão esclarecida e serena”. Convenhamos que quatros anos a debater o tema não parece uma resposta adequada. A Comissão Europeia tem vindo a alertar para os desafios da sustentabilidade do sistema de pensões, que está ameaçada pelos desafios demográficos de Portugal e por regimes de reforma antecipada e diferentes taxas contributivas (incluindo os trabalhadores independentes), nomeadamente.

3. Outras insuficiências ou incongruências do programa da AD em matéria de reformas

Abaixo identifico outros dois aspetos importantes com os quais discordo no programa da AD.

Desde logo, a ambição certa de crescimento económico exige, a prazo, não apenas um aumento do fluxo médio de imigrantes, mas também, prioritariamente, de uma redução sustentada do número de emigrantes — em particular entre os jovens e outros nacionais qualificados, cuja saída representa uma perda dupla: de capital humano e de investimento público já realizado pelos contribuintes e famílias em educação e formação —, que depende de reformas indutoras de maior produtividade como as aqui referidas, para que as nossas organizações, privadas e públicas, possam pagar melhores salários.

Essa ambição tem de ser conciliada com a proposta da AD de mexer nos requisitos de aquisição da nacionalidade via naturalização, para não comprometer a atratividade do país junto de potenciais imigrantes qualificados. Se a proposta da “Via Verde para imigrantes” constitui um passo positivo — por associar a entrada controlada de estrangeiros a mecanismos ligados ao crescimento económico, como são o contrato de trabalho prévio e o envolvimento direto das confederações patronais, tal como defende o estudo da FEP —, impor barreiras à naturalização, via aumento do tempo mínimo de residência necessário, como prevê a AD, pode dificultar o cumprimento das metas de crescimento previstas.

Tendo em conta que, infelizmente, se assiste ao envelhecimento acelerado da população portuguesa, o país deverá continuar a depender de um fluxo migratório para assegurar a atividade económica. Na verdade, as empresas — e as entidades que as representam — continuam a alertar para a escassez de mão-de-obra, inclusive para executar projetos estratégicos como o PRR. Nesse contexto, o caminho sensato parece ser atrair — e não dissuadir — imigrantes, dando prioridade a políticas de integração e estabilidade. E, sempre que possível, promovendo uma imigração orientada para perfis cultural e linguisticamente mais próximos, nomeadamente oriundos de países de língua portuguesa e de outros estados europeus, pois os processos de adaptação são, por norma, mais rápidos e eficazes.

Por outro lado, no programa da AD falta uma menção clara ao reforço dos critérios de VAB, Valor Acrescentado Nacional (e europeu) e produtividade no acesso dos projetos a fundos europeus (com realce para o PT 2030), pois queremos projetos transformadores para o desenvolvimento de bens e serviços transacionáveis internacionalmente dentro das orientações estratégicas e oportunidades do quadro da UE (como reindustrialização e Defesa), onde estamos inseridos, não de selecionar setores como propõe o PS, como critiquei na crónica anterior.

O que é dito no Programa da AD não é claro a esse respeito: “Os Fundos Europeus terão, cada vez mais, o seu foco em projetos que permitam à economia dar um salto na criação de riqueza, que potenciem as vantagens competitivas nacionais e que elevem o Valor Acrescentado da Economia e das suas exportações, com critérios mais claros e uma aplicação transparente”. A formulação acima parece sugerir que o aumento do valor acrescentado, em vez de constituir um critério determinante, é antes uma consequência da escolha de projetos com base noutros critérios. Mais do que enunciar princípios genéricos, é essencial garantir que os critérios de valor acrescentado e de produtividade assumem um peso efetivamente decisivo na seleção de projetos com acesso a fundos europeus. Importa igualmente assegurar um maior acesso por parte de grandes empresas, que, em média, apresentam níveis de produtividade mais elevados. Estas orientações favorecerão, de forma natural, a seleção de projetos mais inovadores e intensivos em conhecimento e tecnologia — precisamente os que o país necessita para elevar o perfil de especialização da sua economia —, os quais acabarão também por ser valorizados em paralelo por outras dimensões relevantes consideradas.

4. Sumário e conclusões

O Programa da AD tem o mérito de propor uma trajetória mais ambiciosa de crescimento que a do PS, assente na redução da carga fiscal de impostos, tanto no IRS como no IRC. Porém, a ambição certa da AD torna-se frágil e excessivamente otimista por vários motivos:

a. Na redução do IRC preconizada pela AD não é contemplada a eliminação da derrama estadual progressiva, que é mais prioritária para atrair investimento estruturante do que a baixa prevista da taxa geral e reduzida (para PME), limitando assim o impacto potencial da medida;

b. Ausência de reformas estruturais importantes, com realce para a adequada reorganização administrativa do território – a este propósito o PS aborda a questão da regionalização e erra em medidas como a redução imposta da semana de trabalho, a escolha de setores económicos, a baixa do IVA e a redução condicional do IRC, que retira efetividade e impacto à medida, como referi na crónica anterior;

c. Falta de detalhe em medidas e objetivos importantes, nomeadamente no que se refere à revisão dos benefícios fiscais e, sobretudo, à compressão da despesa corrente primária, que exige uma reforma mais profunda do Estado, sendo necessária uma compressão ainda maior para, além de acomodar a descida da carga fiscal, permitir elevar o investimento público face ao PIB, ao invés da redução prevista;

d. Não indicação do modelo económico usado para estimar o crescimento económico e o impacto das reformas, o que aumentaria a credibilidade dos números apresentados;

e. A inexistência de uma análise de riscos conjunturais – que o PS também não apresenta, mas tem projeções mais comedidas –, como o impacto da guerra tarifária de Trump;

f. Medidas incongruentes, como desincentivar a vinda de imigrantes atrasando a naturalização, o que poderá limitar o crescimento económico;

g. Medidas pouco especificadas, como o necessário reforço dos critérios de valor acrescentado e produtividade nos projetos cofinanciados por fundos da UE, sendo pouco claro se isso está no programa.